Главная / Текущий номер журнала / Главная тема / Частно-государственное партнерство: ожидание прорыва /

Частно-государственное партнерство: ожидание прорыва

С тех пор как президент РФ Владимир Путин на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей заявил о начале в нашей стране периода частно-государственного партнерства (ЧГП), прошло немногим более года. Появление за это время долгожданного закона «О концессионных соглашениях», работа над которым велась более десяти лет, создание Инвестиционного фонда уже позволяют делать выводы о том, насколько серьезны намерения власти перевести сложный диалог с бизнесом в сферу вполне конкретного перспективного сотрудничества. Создается впечатление, что новый рыночный механизм вот-вот будет запущен. Скоро ли все мы станем свидетелями очередного, уже российского, «экономического чуда»?  

Нужен надежный тандем

Часто повторяемое слово «прорыв», когда речь заходит о частно-государственном партнерстве, дает четко понять, почему объединению усилий государства и бизнеса в деле развития экономики страны сегодня нет альтернативы. Ситуация с состоянием многих инфраструктурных объектов в настоящее время достигла критического уровня. Так, по данным Минтранса РФ, 60% автомобильных трасс федерального значения не соответствуют нормативным требованиям, не менее трети дорог и 15% мостовых сооружений нуждаются в реконструкции или модернизации. При этом 27% (а это - 13 тыс. км) федеральной сети работает в режиме перегрузки, а темпы дорожного строительства составляют менее 1% в год и не соответствуют темпам прироста автомобильного парка страны. Ежегодная потребность транспортного комплекса России в средствах составляет 600 млрд. рублей, а реально выделяется чуть более половины этой суммы.

Острая инвестиционная ситуация сложилась и в энергетической отрасли. По различным сценариям, рассчитанным в РАН и РАО ЕЭС России, потребность в инвестициях до 2010 г. составляет не менее $60 млрд. и имеет тенденцию вырасти еще на треть. На сегодняшний день за счет собственных накоплений: амортизации и части прибыли, в отрасли едва поддерживается простое воспроизводство.

Ожидается, что механизм частно-государственного партнерства позволит государству привлечь частный капитал к финансированию и управлению стратегической собственностью, которая не подлежит приватизации, и для восстановления и совершенствования которой у него хронически не хватает средств. По своему определению, механизм ЧГП для бизнеса не менее привлекателен — возможностью вкладывать деньги в эти капиталоемкие объекты и получать запланированную прибыль. В первую очередь Правительство РФ планирует развивать партнерство бизнеса и государства в строительстве и эксплуатации дорог, портов, трубопроводов, в области ЖКХ. Кроме того, объявлено, что ЧГП будет возможно при финансировании научных исследований, «имеющих перспективы коммерциализации и развития инновационной инфраструктуры».

Образцовые примеры

Залогом того, что сосуществование государства и бизнеса в одной «упряжке» не будет напоминать отношения на коммунальной кухне, является хорошая «обкатанность» механизма ЧГП. Несмотря на его современность и своевременность, он отнюдь не входит в ряд управленческих изобретений XXI века. Так, Олег Алексеев, директор по корпоративным проектам «Института корпоративного развития» Группы компаний «Ренова» напоминает, что в нашей истории уже был очень успешный опыт функционирования концессий как юридической формы применения механизма частно-государственного партнерства: «В частности, в Советской России в период нэпа они широко использовались во многих отраслях экономики: в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве и т.п. По количеству концессий и по вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (24 концессии, 29 млн. руб.), добывающая (14 концессий и 28 млн. руб.), сельское хозяйство (7 концессий и 2 млн. руб.), торговля (7 концессий и 1,5 млн. руб.). Эффективность концессионной политики была столь велика, что был разработан специальный план, с целью добиться с ее помощью сбалансированного развития различных секторов экономики на основе передовых технологий. Лишь по политическим причинам этот план тогда так и не был реализован».

Метод привлечения инвестиций в крупные инфраструктурные проекты на условиях концессионного соглашения давно и эффективно работает во многих странах мира. «По концессионной схеме реализован самый крупный в мире транспортно-инфраструктурный проект — строи­тельство и эксплуатация Евротоннеля ($15 млрд. инвестиций). В рамках концепции ЧГП и, в первую очередь, посредством предоставления концессий, осуществляется долгосрочная инвестиционная программа по созданию трансъевропейских сетей транспорта, телекоммуникаций и энергетических инфраструктур (400 млрд. евро инвестиций в течение 20 лет)»,— рассказывает Владимир Варнавский, ведущий научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН. По данным консалтингово-аудиторской компании PricewaterhouseCoopers (PwC), в 2004 и 2005 гг. в мире было заключено свыше 200 сделок ЧГП на сумму около $52 млрд., из которых 152 проекта стоимостью $26 млрд. осуществлялись в Европе (при том, что с января 1994 г. по сентябрь 2005 г. стоимость проектов ЧГП в Европе составляла $120 млрд.).

Все это звучит более чем убедительно. Но тот же опыт показывает, что от красивой идеи до реально работающего государственного механизма, позволяющего решать сложные социальные задачи, порой пролегает очень большая временная дистанция. У наших западных соседей на создание ЧГП ушло более двух десятков лет. И даже пройдя столь длительную «шлифовку», не во всем похожие модели частно-государственного партнерства разных стран продолжают совершенствоваться.

Кто главный по переменам?

Во время своего недавнего выступления на конференции «Перспективы использования принципов ЧГП для реализации инвестиционных проектов в России» Константин Носков, заместитель руководителя Департамента стратегии социально-экономических реформ МЭРТ РФ, сделал любопытное замечание по поводу распределения ролей в частно-государственном партнерстве: «Мы хотим, чтобы бизнес стал старшим партнером, на котором лежит ответственность, риски, а государство будет лишь помогать ему, решая свои проблемы с помощью бизнеса».

Представители другой стороны несколько иначе оценивают эту ситуацию. Например, Олег Алексеев подчеркивает: «Необходимо понимать, что в действительности ЧГП — это инициатива государства, а не бизнеса. Это предложение государства по защите интересов бизнеса в совместных проектах, которые ни одна из сторон самостоятельно реализовать не может. Причем, в любом из этих проектов бизнес «по условию» и всегда является «младшим» партнером. И поэтому его необходимо законодательно защищать». На самом деле вопрос, от кого более зависит успех, причины кризиса или неуспеха проектов ЧГП, является принципиальным в этой схеме. «Как показывает мировая практика,— продолжает свою мысль Олег Алексеев,— основным сдерживающим фактором для их реализации общепризнанно является нежелание государства соблюдать свои обязательства».

Уже сегодня очевидно — у россий­ского варианта ЧГП есть своя особенность. Территория нашей страны самая большая в мире. На значительной ее части дороги, транспорт, связь, жилье, ЖКХ, финансовые услуги не только находятся в неудовлетворительном состоянии, но и до сих пор отсутствуют. Понадобится просто фантастически большая сумма денег, чтобы на огромных, богатых ресурсами, но пока пустующих пространствах построить современную инфраструктуру, без которой не может быть современной экономики. Это будут крупные проекты с горизонтом инвестирования от 15 до 20 лет. Кто, как не государство, обязан сделать все, чтобы возвратность средств, вложенных стратегическими инвесторами в рискованные для них объекты, была гарантирована? Эксперты называют ряд условий, необходимых для успешной реализации механизма такой кооперации: четкая схема и тендерная основа выбора партнера, открытость и прозрачность, взаимная прибыльность проекта, распределение рисков, наличие четкого механизма разрешения споров, установление точных пределов ответственности. Каким будет решение по этим вопросам, сегодня, прежде всего, определяет Министерство экономического развития и торговли РФ как государственная структура, координирующая институциональные основы экономики. 

В России есть примеры проектов, уже реализованных по схеме частно-государственного партнерства. Как правило, они точечно локализованы, обеспечены собственной инициативой местных властей и небольшие по масштабам.

Сравнительно недавно исследование этой темы проводил Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». В результате опроса 35 муниципалитетов выяснилось, что наиболее популярными сферами реализации ЧГП стали:

• ЖКХ – передача муниципального жилищного фонда на обслуживание коммерческой фирме, создание управляющих компаний в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой;
• Социальная сфера – создание социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних; сотрудничество в области образования;
• Транспорт – строительство автодороги; организация пассажирских перевозок;
• Недвижимость – строительство гостиницы; программа «Жилье – молодым»;
• Экология и благоустройство – реконструкция территории городского сада; сооружение набережной; реконструкция площади;
• и по одному проекту – в промышленности, туристско-рекреационной сфере, развитии инновационной инфраструктуры, информационных технологиях, организационно-финансовой сфере.

Но реально малому и среднему бизнесу в ЧГП, по мнению экспертов, пока делать нечего. Сейчас государство и бизнес озабочены крупными, если не сказать грандиозными, инфраструктурными проектами, призванными обеспечить поддержку и развитие базовых систем жизнедеятельности. На первые строки повестки дня по ЧГП выходят межрегиональные энергетические проекты по модернизации и строительству сетевых сооружений, генерирующих мощностей, космические проекты, атомная энергетика и особые экономические зоны как одна из разновидностей разумного компромисса между государством и бизнесом во взаимных интересах.

ЧГП должно быть в законе

Принятый 21 июля этого года Федеральный закон «О концессионных соглашениях» стал первым шагом в деле развития механизма ЧГП, необходимого для реализации крупных инфраструктурных проектов. Согласно российскому закону, предметами концессионного соглашения теперь могут быть: автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта, морские и речные порты, морские, речные суда, аэродромы, гидротехнические и электротехнические сооружения, метрополитен и общественный транспорт, объекты ЖКХ, здравоохранения, социально-культурного и социально-бытового назначения. Хорошо, что закон вообще появился, так высказываются по поводу его затянувшегося созревания представители предпринимательской среды. Однако уже сегодня эксперты указывают на минусы этого документа, в значительной мере снижающие привлекательность схем ЧГП для бизнеса.

Закон искусственно ограничил сферы применения концессионных соглашений, исключив землю и природные ресурсы. Это, по словам некоторых специалистов, значит, что объект концессии не может служить залогом даже с согласия концедента, и концессионеру придется искать иные формы обеспечения обязательств по кредиту. «Хотя подготовка закона велась с 1991 года, в нынешней его редакции все еще не раскрыты даже в самом общем виде вопросы механизмов налогообложения концессионера. Гарантии стабильности бизнеса и возмещения убытков концессионера, предусмотренные законодательством РФ, также явно недостаточны. Концессионеру по существу предложено работать на общих условиях, а это никак не может стимулировать сколько-нибудь ощутимого притока инвестиций в сферу управления государственной собственностью,— считает Олег Алексеев. — А с другой стороны, как можно серьезно говорить об этом, когда у нас нет даже законодательства, понятийно и юридически точно описывающего сам объект ЧГП, а также организационно-финансовые условия такого партнерства?» Это мнение поддерживает заместитель председателя Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Госдумы РФ Николай Ашлапов: «Помимо закона «О концессионных соглашениях» следует принять более общий закон «О частно-государственном партнерстве», в котором будут прописаны права и обязанности каждой стороны. Принятие такого документа позволит достичь более весомых результатов, в частности, при реализации национальных проектов в области доступного жилья, здравоохранения, образования, сельского хозяйства. Государство выделяет на эти цели значительные средства, которые, тем не менее, недостаточны для существенного прорыва. Привлечение для реализации этих проектов частного бизнеса через ЧГП в состоянии, по меньшей мере, удвоить эти средства».

Опять о культуре отношений

В целом, и предприниматели, и законодатели, и представители власти признают, что вышедшие в 2005 г. законы «О концессионных соглашениях», «Об особых экономических зонах», «Об инвестиционном фонде» создали хорошую основу для ЧГП, которую необходимо дорабатывать и развивать. «Замечания представителей делового сообщества могут оказать в этом деле неоценимую помощь»,— говорит Николай Ашлапов. «В общем же, для успешного партнерства необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение как к представителям государства и бизнеса, так и к среде, в которой они взаимодействуют»,— продолжает эту тему Олег Алексеев.

Отрасль ЖКХ на сегодняшний день можно рассматривать как яркий пример негативного влияния среды на готовность применения механизмов частно-государственного партнерства. «Эта важная отрасль народного хозяйства сегодня недостаточно прозрачна для государства. На поддержание ее на плаву расходуются значительные средства, но не очень понятно, как они расходуются. Тем не менее, потенциал применения частно-государственного партнерства в ЖКХ огромен»,— считает Николай Ашлапов.

Дефицит кадров, имеющих опыт работы в концессионной деятельности, также относится к факторам, которые могут сыграть отрицательную роль при реализации проектов по схеме ЧГП. Есть и другая кадровая проблема, связанная с квалификацией участников партнерства,— не секрет, что в вопросах применения новых управленческих технологий бизнес несколько опережает государственные структуры. Но в оценке меры их значимости для развития ЧГП мнение специалистов далеко не однозначно. «Я бы не сказал, что качество корпоративного управления принципиально выше государственного. Они вполне сопоставимы и сопрягаемы. Другое дело, что цели управления совместным проектом у бизнеса и государства могут различаться. Наш бизнес сформировался в условиях жесткого контроля миноритарных акционеров мажоритарными. И при любых долях в проекте ЧГП у государства всегда будет позиция мажора. Отсюда не сложно сделать соответствующие выводы»,— возвращает разговор к теме исторически сложившейся роли бизнеса и власти Олег Алексеев.

Иначе говоря, государственным топ-менеджерам, решающим задачу эффективного расходования средств, и бизнес-управленцам, нацеленным на их зарабатывание, еще предстоит научиться находить общий вектор в совместной работе. И опять же, международный и российский опыт свидетельствует о том, что органы государственной и местной власти должны в первую очередь активно проявить политическую волю и взять на себя инициативу по предупреждению возможных конфликтных ситуаций. Бизнес же, по мнению Олега Алексеева, в свою очередь должен пойти навстречу, но при этом не забывать, что он ответственен перед своими акционерами. В ЧГП он призван обеспечивать государственную инициативу лучшими технологиями управления и финансовыми ресурсами.

К тому же, подчеркивает директор по корпоративным проектам «Института корпоративного развития» Группы компаний «Ренова», очень важным фактором развития ЧГП представляется территориальное стратегическое планирование. Оно является тем организационным механизмом, который обеспечивает прозрачный и открытый процесс формирования политики регионального развития, позволяет учесть и согласовать в долгосрочной перспективе интересы бизнеса и государства.

Галина ГЕРАСИМОВА