Главная / Текущий номер журнала / Новости РСПП / Реформа технического регулирования: новые надежды /

Реформа технического регулирования: новые надежды

«Изменить нельзя выполнять»

Не один год споры о Федеральном законе «О техническом регулировании», перспективах его реализации сводились, по сути, к решению задачи — где в вышеприведенном предложении должна стоять запятая.

Около двух лет назад один из специалистов в области технического регулирования, на вопрос, существует ли, по его мнению, необходимость какого-либо совершенствования законодательной базы реформы, ответил категорично: «Закон принят, значит, его нужно исполнять».

То, что исполнение Закона «О техническом регулировании» в его первой редакции ни к чему хорошему не приведет, одними из первых поняли в Комитете (тогда еще — Рабочей группе) РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия. И в то время, когда в стране потихоньку развертывалась неумелая, плохо организованная и безуспешная работа над подготовкой технических регламентов, члены Комитета уже решили для себя вопрос, «где нужно ставить запятую».

Наш журнал не раз публиковал материалы, в которых подробно разбирались все недостатки закона.

Вкратце напомним, что самым принципиальным моментом, по мнению членов Комитета РСПП, являлось то, что под сферу действия закона попадали не только вопросы безопасности продукции, как это принято в международной практике, но и безопасность процессов производства. Как следствие, первые проекты технических регламентов представляли собой многостраничные фолианты, где суть — безопасность конкретного вида продукции — скрывалась за сотнями пунктов, касающихся промышленной, экологической, санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности.

К тому же, действуя сообразно положениям закона, разработчики технических регламентов пользовались методом «распаковки стандартов», при котором конкретные нормы «механически» изымались и переносились из стандартов в технические регламенты.

Учитывая, что и правила той же техники безопасности, и стандарты нередко требуют внесения изменений, нетрудно предположить, к чему привело бы оформление этих вопросов в форме федеральных законов.

При этом, может быть, самая главная проблема заключалась в том, что эти и некоторые другие недостатки закона приводили к тому, что принципы и подходы реформы технического регулирования входили в противоречие с международной практикой, требованиями Всемирной торговой организации.

Лучше поздно, чем никогда?

Ясно, что просто убеждать всех, что закон плох, нуждается в серьезной корректировке — позиция неконструктивная. Поэтому решено было не только заняться выявлением его слабых мест, но и в процессе анализа и обобщения десятков, сотен предложений, которые поступали в Комитет от многочисленных отраслевых союзов и ассоциаций, предприятий, представителей науки, выработать свои конкретные поправки в закон. На их основе была определена позиция РСПП по проблеме реформы технического регулирования, которая была одобрена Бюро Правления и съездом РСПП. Затем совместно с Ростехрегулированием был подготовлен и направлен в Администрацию Президента РФ законопроект о внесении поправок в федеральный закон.

Началась кропотливая работа с Минпромэнерго РФ, Ростехнадзором, другими министерствами и ведомствами. Было налажено постоянное экспертно-аналитическое сопровождение реформы со стороны бизнеса. Причем Комитет РСПП без натяжки можно назвать главной консолидирующей силой бизнес-сообщества в сфере технического регулирования. Итоговый законопроект о внесении по­правок в закон поддержали ТПП РФ, Федерация независимых профсоюзов России, консорциум «Русская сталь», Российское газовое общество, Ассоциация строителей России, Союз нефтегазопромышленников России, Российская инженерная академия РАН, ОАО «Газпром», ОАО «РЖД», ОАО «Северсталь», десятки других отраслевых объединений и предприятий. Причем руководители данных организаций внесли непосредственно личный вклад в процесс по изменению закона. Среди них председатель Комитета ГД по экономической политике, предпринимательству и туризму Е. А. Федоров, президент Российского газового общества В. А. Язев, президент Ассоциации строителей России Н. П. Кошман, президент Всероссий­ской организации качества Г. П. Воронин и другие признанные общественники.

Наконец, произошло то, что и должно было произойти, учитывая позитивные преобразования в экономической и политической жизни страны. Мнение бизнеса по одному из ключевых вопросов не просто было услышано властью, но получило законодательное закрепление: практически все поправки в ФЗ «О техническом регулировании», на которых настаивал бизнес, — приняты.

Можно сказать, что это прекрасный пример результативного диалога бизнеса и власти.

Смущает одно: почему этот диалог так долго не давал результата? Почему тратились силы, средства, главное — время практически лишь на то, чтобы понять, как не надо проводить реформу технического регулирования. Почему было возможным всерьез обсуждать проект технического регламента «О безопасной транспортировке аккордеонов», готовить этот и другие подобные «документы» для последующего принятия его в качестве федерального закона?

В итоге «гора родила мышь» в виде одного-единственного технического регламента, принятого, кстати, с некоторыми нарушениями того самого, изначального закона — не благодаря, а вопреки его букве.

Дело в том, что некоторым ведомствам и отдельным чиновникам очень нравились те возможности расширения собственного контроля за различными процессами, которые давала первая редакция закона. Отдельным представителям бизнеса привлекательным казался сам процесс подготовки регламентов. Были и просто дисциплинированные исполнители. Поэтому все эти годы оппонентов у Комитета РСПП и его единомышленников было предостаточно.

У сегодняшних победителей, которыми с полным правом могут себя чувствовать глава Комитета РСПП Дмитрий Пумпянский, члены президиума Сергей Папин, Андрей Лоцманов, ответственный секретарь Антон Зубихин, на которых собственно и легла основная рабочая нагрузка, других членов Комитета, нет времени для отдыха.

Сейчас они оказались в положении людей, долго пробивавших проход в бетонной стене, а когда это, наконец, удалось, то их взору открылось огромное поле, которое нужно срочно очистить от камней и вспахать.

Новые возможности

Однако сначала несколько слов о тех новых инструментах и возможностях, которые предоставляет участникам реформы новая редакция Закона «О техническом регулировании».

Внесение поправок позволило адаптировать закон к нормам и требованиям ВТО. Во-первых, из сферы действия закона выведены проблемы смежного законодательства: техники безопасности и охраны труда, вопросы санитарии и охраны окружающей среды. Решение этих проблем, безусловно, заслуживает внимания, но решаться они должны в рамках соответствующих законов.

Во-вторых, вся конкретика переносится в национальные стандарты, являющиеся доказательной базой выполнения требований технического регламента. Перечень этих стандартов будет утверждаться правительством. Доказательством соответствия продукции требованиям регламента по безопасности будет ее соответствие требованиям национального или международного стандарта из этого перечня. То есть соблюдение этих стандартов автоматически будет означать, что соблюдены и требования соответствующего технического регламента. Такой принцип презумпции соответствия полностью отвечает «новому подходу» к системе технического регулирования, принятому в Европе и рекомендованному к распространению ООН.

Сохранение всех конкретных показателей в стандартах позволит оперативно вносить изменения в соответствии с появлением новых технологий, материалов, изменений характеристик продукции.

В-третьих, новая редакция закона позволяет принимать регламенты не только в виде федеральных законов, но и постановлениями правительства, что значительно ускорит этот процесс.

Нельзя исключить возможность того, что закон и в дальнейшем потребует определенной корректировки, но при этом он останется инструментом, обеспечивающим свободную интеграцию российской промышленности в международную экономику.

Задачи и перспективы

Какие же задачи стоят сегодня перед Комитетом РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия?

Во-первых, это методическое сопровождение реформы. Даже в новой редакции Закон «О техническом регулировании» — очень объемный, сложный документ. Комитет уже начал подготовку методических рекомендаций для непосредственных разработчиков технических регламентов. Это будет максимально лаконичный, емкий документ, содержащий информацию о том, что и как нужно описывать в технических регламентах, какие формы оценки соответствия должны при этом применяться.

Совместно с юристами и органами власти предстоит разработать постатейный документ, который содержал бы толкование описательной части закона.

Необходим также конкретный, реальный план по реализации закона. Его подготовка уже началась совместно с Минпромэнерго РФ и Ростехрегулированием.

Существует также необходимость коренного пересмотра программы разработки технических регламентов, число которых должно значительно уменьшиться. В этой работе Комитет РСПП также будет принимать самое непосредственное участие. По мнению заместителя руководителя Комитета А. Лоцманова, за четыре года в ходе разработки проектов многих регламентов проделана большая аналитическая работа, которая не пропала даром.

Выявлены и систематизированы недостатки ряда существующих законов. Эта информация должна быть использована в программе внесения изменений в смежное законодательство.

Проведена оценка опасности многих видов продукции. В ходе разработки регламентов в различных отраслях сложились коллективы ученых и специалистов, чьи знания и опыт позволят создать современную систему технического регулирования и стандартизации. И очень важно при этом сохранить все имеющиеся полезные разработки.

По-прежнему предстоит решать многочисленные задачи, связанные с вопросами стандартизации, оценки соответствия. Сама си­стема стандартов, которые будут конкретизировать требования техрегламентов, требует актуализации.

Ежегодно Комитетом РСПП проводится не менее 15 всевозможных выездных меро­приятий. В ближайшее время их количество возрастет. Стали уже традиционными конференции в федеральных округах, теперь к ним прибавится Подмосковье как наиболее крупный промышленный регион. Планируется проведение конференций по отраслевой тематике, например, по вопросам нормативно-правового регулирования в области транспортных перевозок.

Отдельная тема — международные форумы, посвященные изучению передового опыта зарубежных стран. В текущем году один из них состоится во Франции. Туда, помимо руководителей российских предприятий, приглашены ведущие специалисты в области технического регулирования и стандартизации не только из Европы и США, но и стран СНГ. Следует признать, что пока мы в России теряли драгоценное время, Украина, Казахстан, Беларусь добились реальных успехов в реформе технического регулирования. Сегодня — не грех у них поучиться.

Особое значение Комитет РСПП придает предстоящему в конце мая Российско-Финскому деловому форуму. На нем, в частности, будут рассматриваться вопросы нового европейского химического законодатель­ства REACH, которое вступает в действие уже с июня 2007 г. В соответствии с ним все предприятия Евросоюза, производящие или импортирующие химическую продукцию, а также поставляющие ее на европейский рынок, будут обязаны регистрировать ее в Европейском химическом агентстве, которое базируется в Хельсинки. Отныне доказывать безопасность химических веществ предстоит не государственным органам, а компаниям-производителям. При этом если наши предприятия не смогут соблюдать нормы и правила нового законодательства, то доступ для российского экспорта на рынки стран Евросоюза будет ограничен или закрыт.

Комитет РСПП совместно с Российским союзом химиков всячески стараются привлечь внимание российских предприятий — производителей химической продукции к этой проблеме.

Можно сказать, что с достижением основной на первом этапе цели — внесения изменений в закон — работы у Комитета РСПП только прибавилось. Но изменился и сам Комитет. За годы своего существования он стал реальной, консолидирующей силой, объединяющей более 800 членов, в числе которых многие авторитетные общественные организации, союзы, ассоциации, промышленные предприятия.

Ныне Комитет РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия стал признанным партнером власти в решении самых сложных и важных вопросов, связанных с реформой технического регулирования в стране.

Мнение эксперта

Геннадий ВОРОНИН, президент Всероссийской организации качества, председатель комитета ТПП РФ по качеству продукции, профессор

Хотя Федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ «О техническом регулировании» принят, однако ряд замечаний, носящих принципиальный характер, остался «за бортом» документа.

Без их принятия повышение конкуренто­способности, качества и безопасности продукции, работ и услуг в условиях вступления России в ВТО остается, на мой взгляд, проблематичным.

В текст Федерального закона, в частности, следует включить дополнение, по которому в порядке инициативы могут разрабатывать технические регламенты только юридические лица, аккредитованные федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию на этот вид деятельности. Что касается технических регламентов, подлежащих разработке за счет средств федерального бюджета, то следует поручить ее организациям, уполномоченным федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Предлагается в текст законопроекта включить положение, по которому национальные стандарты являются добровольными для применения. Если производитель или поставщик продукции в добровольном порядке применил национальный стандарт, использовав обозначение национального стандарта или знак соответствия ему в маркировке продукции, транспортной, потребительской таре, эксплуатационной или иной документации, соблюдение требований этого стандарта становится для производителя, поставщика обязательным.

Необходимо допустить в обоснованных случаях ссылки на национальные стандарты и своды правил. Если в техническом регламенте дана ссылка на национальный стандарт и свод правил, то требования этих документов становятся обязательными для исполнения.

Это только часть замечаний. В определенной корректировке, по моему мнению, нуждаются и некоторые другие положения отдельных статей закона.

Следует также определить Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии уполномоченным исполнять функции федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и национального органа Российской Федерации по стандартизации, подчинив его непосредственно Правительству Российской Федерации. Поручить Ростехрегулированию подготовить необходимые методические рекомендации по разработке технических регламентов.

Мнение эксперта

Антон ЗУБИХИН, ответственный
секретарь Комитета РСПП по техническому
регулированию, стандартизации
и оценке соответствия

Мы прекрасно отдаем себе отчет в том, что очень большие проблемы накопились в сфере смежного законодательства. Именно — накопились, потому как минимум в течение 15 лет это законодательство практически не пересматривалось. В некоторых законах заложены излишние формы оценки соответствия в виде дублирующих функций контрольно-надзорных органов. Например, сегодня в Москве в области строительства действуют более 20 различных органов, которые осуществляют надзор за одним и тем же предметом регулирования.

Еще одна важнейшая проблема, касающаяся смежного законодательства, заключается в том, что сейчас промышленность, бизнес лишены возможности участвовать в процессе нормотворчества. Это — привилегия всевозможных ведомств, которые сами устанавливают нормы и требования, утверждают их и сами же контролируют их выполнение. Понятно, что такое положение трудно считать нормальным, и не только потому, что создаются условия для коррупции.

Мудро поступили наши соседи в Казахстане. Они провели анализ смежного законодатель­ства еще до принятия технических регламентов, выявили положения законов, которые могут служить препятствием для функционирования системы технического регулирования. А затем, буквально одним росчерком пера, внесли изменения сразу в 33 действующих закона.

По нашим подсчетам, существует необходимость внести изменения как минимум в 40 законов. Могу предположить, что это будет нелегко. Надзорные органы не заинтересованы в изменении «правил игры».

Но делать это необходимо, иначе вся создаваемая система технического регулирования окажется неработоспособной.

Мнение эксперта

Сергей ПУГАЧЕВ,
заместитель руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование)

Завершена огромная и длительная работа, проведенная совместно с РСПП и представителями российской промышленности, общественных организаций и объединений, по приведению закона в соответствие с прогрессивными международными принципами и подходами в области технического регулирования, положениями соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле, по обеспечению преемственности работ по нормативному обеспечению целого ряда отраслей, по «размораживанию» ситуации с нормативным регулированием на переходный период.

Но это только начало пути. Предстоит еще большая работа по реализации новой редакции закона: необходимо разобраться в методическом плане с областью действия технических регламентов и соответственно изменить правительственную программу разработки технических регламентов, провести ревизию разработанных подзаконных актов и методических рекомендаций. Только с учетом принятых изменений к закону необходимо разработать ориентировочно 13 постановлений (распоряжений) Правительства РФ и целый ряд методических документов, в том числе по применению национальных стандартов и сводов правил в качестве доказательной базы технических регламентов.

Российская промышленность активно интегрируется в мировую экономику и при этом осознает действенность стандартизации как рыночного инструмента повышения конкурентоспособности и качества продукции, условия доступа на другие рынки и снижения себестоимости продукции.

Ростехрегулирование совместно с Комитетом РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия запланировали целый ряд работ по развитию национальной системы стандартизации, по привлечению промышленности к работам по стандартизации, в том числе на международном уровне.

Виктор РОДИОНОВ