Главная / Текущий номер журнала / Содержание номера / Иван УШАЧЕВ: Основные положения доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации /

Иван УШАЧЕВ: Основные положения доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации

Продовольственная безопасность является одной из основных составляющих в системе национальной безопасности и затрагивает все социальные группы населения, ибо без собственного отечественного продовольствия все составляющие национальной безопасности сводятся к нулю. По поручению Министра сельского хозяйства РФ в развитии решения Совета безопасности был подготовлен проект Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации. Об основных положениях проекта Доктрины рассказал на круглом столе «Вызовы мирового агропродовольственного рынка и продовольствия безопасности страны», состоявшемся 10 октября 2008 г. в Москве, вице-президент Российской академии сельскохозяйственных наук, директор Всероссийского НИИ экономики сельского хозяйства, академик Иван УШАЧЕВ.

При разработке проекта мы исходили из того, что Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (далее Доктрина) представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы, основные направления и механизмы государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности страны.

В данной редакции развиваются Основные положения Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации от 1996 г., доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации от 1998 г. с учетом Основных положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 10 января 2000 г.

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, развивая и конкретизируя содержание названных документов, является основой для разработки правовых и нормативных документов, концепций и программ в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации и развития агропромышленного комплекса и его базовой отрасли — сельского хозяйства.

Стратегической целью продовольственной безопасности Российской Федерации является надежное обеспечение населения страны сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность преимущественно внутренних источников продовольственных и сырьевых ресурсов, а также наличие необходимых резервных фондов.

Основными задачами обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации вне зависимости от изменений внешних и внутренних условий являются:

• обеспечение населения за счет отечественного производства основными видами продовольствия;
• государственная гарантия высокого качества и безопасности потребляемых продуктов питания;
• предотвращение внутренних и внешних угроз нарушения продовольственной безопасности.

Реализация национальных интересов государства в агропродовольственной сфере как основы обеспечения продоволь­ственной безопасности включает:

• обеспечение необходимого уровня собственного производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь­ствия;
• обновление и пополнение государственного продовольственного резерва независимо от воздействия внешних и внутренних негативных факторов и угроз;
• гарантирование соответствия качества производимых и реализуемых продуктов питания государственным стандартам качества и их безопасности;
• обеспечение необходимого уровня дохода населения, достаточного для здорового питания и высокого качества здоровой жизни населения;
• развитие высокотехнологического и конкурентоспособного аграрного сектора экономики, модернизация материально-технической базы для отраслей сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности;
• эффективное государственное регулирование агропродовольственного рынка и его отдельных продуктовых сегментов.

Прежде чем перейти к изложению последующих разделов, считаю необходимым остановиться на некоторых терминах и определениях, принятых в данной Доктрине.

Продовольственная безопасность Российской Федерации — состояние экономики Российской Федерации, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность населения к качественным продуктам питания в соответствии с физиологическими нормами.

Продовольственная независимость Российской Федерации — состояние экономики Российской Федерации, при котором в случае прекращения ввоза на территорию Российской Федерации пищевых продуктов не возникает продовольственный кризис, и производство жизненно важных пищевых продуктов за год составляет не менее чем 80% годовой потребности населения в этих пищевых продуктах в соответствии с физиологическими нормами питания.

Уровень бюджетной поддержки сельскохозяйственного производителя — отношение трансфертов сельскохозяйственным товаропроизводителям к их суммарному доходу в ценах производителя, включая сумму поддержки.

Уровень бюджетной поддержки потребителя продовольствия — отношение трансфертов потребителя к суммарным издержкам потребителей на продовольствие в ценах производителя.

Нет необходимости напоминать о том, что после катастрофического спада агропромышленного производства в 90-е гг. XX столетия в течение последних 10 лет идет устойчивый процесс его восстановления. За эти годы прирост продукции сельского хозяйства составил около 40%. Высокими темпами развивается промышленность по производству пищевых продуктов. Укрепляется экономика значительной части сельскохозяйственных организаций. Россия стала одним из ведущих в мире экспортеров зерна.

Значительное влияние на эти процессы оказало осуществление в 2006—2007 гг. приоритетного национального проекта «Развитие АПК». Реализуется Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 гг. (далее Государственная программа). Все это позволило стабилизировать агропродовольственный рынок, в значительной степени обеспечить удовлетворение сложившегося платежеспособного спроса населения продукцией отечественного производства.

Вместе с тем возможности агропромышленного комплекса использованы далеко не полностью, а состояние продовольственной безопасности вызывает серьезные опасения.

Сохраняется высокая и необоснованная импортная зависимость страны по отдельным видам сельскохозяйственной продукции и продовольствия (рис. 1), что существенно снижает экономическую безопасность и значительно ущемляет ее национальные интересы.

Прирост импорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия существенно опережает по темпам прирост валовой продукции сельского хозяйства и производства пищевых продуктов. Доля импорта продовольственных товаров превышает пороговую величину продовольственной безопасности на 10—15%, при которой он служит не дополнением внутреннего агропромышленного производства, а существенно подавляя его, становится альтернативой развитию отечественного производства, приводит к сужению возможностей его развития и потенциально — к спаду производства.

Ситуация еще более осложнится при вступлении страны в ВТО, когда многочисленные риски для аграрного сектора окажутся значительно весомее по сравнению с возможными преимуществами, а сельское хозяйство будет вынуждено приобретать отечественные энергоресурсы по мировым ценам.

Однако, несмотря на рост импорта, потребление населением основных продуктов питания значительно ниже рекомендуемых норм (рис. 2). Обеспеченность основными продуктами питания по отношению к рекомендуемым рациональным размерам их потребления составляет: мясо и мясопродукты — 68%, молоко и молокопродукты — 61%, яйца — 88%, рыба и рыбопродукты — 56%, овощи и бахчевые — 76%, фрукты и ягоды — 72%.

Происходит углубление имущественного расслоения общества, при котором резко снижаются доходы наименее экономически защищенной части населения. В группе населения с наименьшими среднедушевыми располагаемыми ресурсами в сравнении с группой населения с наибольшими ресурсами было потреблено овощей и рыбопродуктов меньше — в 2,2 раза, фруктов и ягод — в 3,9, мяса и мясопродуктов — в 2,5, молока и молокопродуктов — в 2,1, яиц — в 1,7 раза.

Основными причинами сложившегося социально-экономического состояния агропромышленного производства как основы обеспечения продовольственной безопасности страны являются:

• низкие темпы структурно-технологической модернизации отрасли;
• неблагоприятные макроэкономические условия функционирования сельского хозяйства;
• неудовлетворительный уровень развития рыночной инфраструктуры;
• низкая доходность сельскохозяйственного производства;
• дефицит квалифицированных кадров;
• финансовая неустойчивость отрасли;
• недостаточно эффективная внешнеэкономическая политика.

Возрастает влияние на обеспечение продовольственной безопасности России внешних факторов, поскольку продовольствие все больше становится одним из основных рычагов политического и экономического давления в международных отношениях, результатом чего является существенный рост платежеспособного спроса в развивающихся странах, интенсивное развитие биоэнергетики, снижение уровня мировых запасов продовольствия, развитие мирового фондового и финансового кризиса.

При разработке системы продовольственной безопасности страны мы учитывали опыт других стран, в которых применяют соответствующие решения по этому вопросу.

В развитых государствах применяются два основных подхода к обеспечению продовольственной безопасности: приоритет поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя и гарантированное максимальное самообеспечение всеми основными видами продовольствия; равная поддержка как сельскохозяйственных товаропроизводителей, так и потребителей продовольствия. Мы предлагаем использовать в России оба варианта поддержки: и потребителей, и сельхозтоваропроизводителей.

В странах ОЭСР ведется постоянное наблюдение за уровнем государственной поддержки, измеряемой через группу показателей: уровень бюджетной поддержки сельскохозяйственного производителя, уровень бюджетной поддержки потребителя продовольствия, интегрального коэффициента поддержки сельскохозяйственного производства.

На сегодня средний уровень бюджетной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в России (рис. 3) (в расчете на 1 рубль произведенной продукции) меньше, чем в США, в 2,7 раза, странах ЕС — в 5,4 раза.

Для контроля за состоянием национальной продовольственной безопасности на Украине, например, разработана и реализована система мониторинга по шести основным индикаторам: суточная энергетическая ценность рациона человека; достаточность потребления отдельного продукта; достаточность запасов зерна в государственных ресурсах; экономическая доступность продуктов питания; емкость внутреннего рынка отдельных продуктов; продовольственная независимость по отдельным продуктам.

Таким образом, в качестве критериев продовольственной безопасности признаются следующие:

В сфере потребления:

• уровень удовлетворения физиологической потребности в питательных веществах;
• качество продуктов питания;
• уровень физической и экономической доступности продовольствия;
• уровень агфляции;
• уровень социальной поддержки малообеспеченных слоев населения;
• пороговые значения продовольственной безопасности.

В сфере производства:

• уровень продовольственной независимости;
• уровень и темпы развития отраслей АПК;
• уровень бюджетной поддержки сельскохозяйственных производителей.

В сфере управления:

• резервирование основных видов продовольственных, материально-технических, финансовых и земельных ресурсов, семенного фонда;
• устойчивость агропродовольственного рынка и его основных сегментов.

Основными показателями обеспечения продовольственной безопасности являются:

• уровень производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на душу населения;
• уровень потребления основных видов продовольствия на душу населения;
• энергетическая ценность пищевого рациона населения;
• потребление продуктов питания по отдельным группам населения;
• удельный вес импорта основных продуктов питания в товарных ресурсах;
• размеры стратегических и оперативных продовольственных запасов в сопоставлении с нормативными требованиями.

Как известно, обеспечение продовольственной безопасности страны сопряжено с рисками, которые могут существенно ее ослабить. К ним следует отнести:

• макроэкономические;
• природно-климатические;
• социальные;
• внешнеэкономические.

Обеспечение национальной продовольственной безопасности связано с преодолением влияния негативных факторов, которые формируют угрозы продовольственной безопасности. К ним относятся:

• превышение пороговой величины импорта;
• низкий уровень платежеспособного спроса населения;
• ценовые диспропорции на продовольственном рынке;
• дефицит квалифицированных кадров;
• неразвитость системы мониторинга и прогнозирования развития агропродовольственного рынка.

Продовольственная безопасность государства считается обеспеченной, если, в случае прекращения поступления на территорию страны пищевых продуктов из-за рубежа, не возникает продовольственный кризис, а рекомендуемые значения доли отечественного сельскохозяйственного сырья и продовольствия в общем объеме продаж на рынке должны составлять не менее: зерна — 90%; сахара — 80%; растительного масла — 80%; мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов — 85—90%; рыбы и рыбопродуктов — 80%.

Исходя из этих ориентировочных параметров обеспечения продовольственной безопасности, необходимый объем производства сельскохозяйственной продукции определяется в следующих размерах (табл. 1) (на 142 млн человек в соответствии с проектом средневзвешенных рекомендуемых оптимальных резервов (норм) потребления, разработанных Минздравсоцразвития РФ, 2008 г.): зерна (на продовольственные цели) — 16 млн тонн, сахара (из сахарной свеклы) — 3,2 млн тонн, растительного масла (из сырья отечественного производства) — 1,4 млн тонн, мяса всех видов — 9,6 млн тонн, молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) — 43,5 млн тонн.

В целях достижения продовольственной безопасности государственная политика должна осуществляться в следующих основных направлениях:

• по экономической доступности продовольствия — повышение доходности населения и государственная поддержка социальных групп с низкими доходами, стимулирование повышения качества питания;
• по физической доступности продовольствия путем обеспечения бесперебойного его поступления в места потребления;
• по обеспечению высокого качества продовольствия и его экологической безопасности;
• по развитию сельского хозяйства — экономическая поддержка производства на основе освоения инноваций при производстве продукции;
• по институциональному направлению — стимулирование интеграционных процессов в сфере производства сырья, переработки и сбыта продукции, развитие инфраструктуры агропродовольственного рынка;
• по внешнеэкономическому направлению — проведение политики замещения импорта сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, поддержка экспортеров отдельных видов продукции, не нарушающих состояние продовольственной безопасности страны.

В сфере повышения экономической доступности продовольствия для всех групп населения предстоит особое внимание уделить осуществлению мер, направленных прежде всего на снижение уровня бедности, обеспечение приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения.

В части физической доступности продовольствия предстоит более эффективно использовать механизмы поддержки регионов страны в зонах недостаточного производства продовольствия или оказавшимся в экстремальных ситуациях.

В области улучшения качества должны быть приняты меры по совершенствованию системы обеспечения безопасности и контроля качества продуктов питания по всей цепочке — производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации.

Необходимо создать современную инструментальную и методическую базу, организационную структуру контроля за качеством и безопасностью продовольственного сырья и пищевых продуктов.

В области развития сельского хозяйства необходимо обратить внимание на:

• повышение почвенного плодородия, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель;
• создание экономических условий сельскохозяйственным товаропроизводителям для достойной оплаты их труда, инвестирование в модернизацию и техническое перевооружение производства;
• расширение и увеличение финансового обеспечения реализации социальных программ на селе.

Все это позволит при осуществлении инновационного варианта развития АПК к 2020 г. выйти на уровень валового сбора зерна в 120—125 млн тонн, производства сахарной свеклы в 2020 году — 36 млн тонн, семян подсолнечника — 7,5 млн тонн, скота и птицы на убой (в убойном весе) — 8,6 млн тонн, молока — 41 млн тонн. Общий объем вылова водных биоресурсов возрастет до 6,6 млн тонн в 2020 г., а потребление пищевой рыбной продукции из отечественного сырья — примерно в 1,4—1,5 раза.

По институциональному направлению особое внимание следует уделять развитию вертикальной кооперации, особенно сбытовой, оказанию государственной поддержки развития инфраструктуры агропродовольственного рынка. Одним из важных условий обеспечения стабильности продовольственного рынка страны является наличие обновляемых интервенционных резервов (фондов).

В области внешнеэкономической политики необходимо осуществить меры по рационализации соотношения экспорта и импорта продукции АПК и добиться превращения России из нетто-импортера в нетто-экспортера продовольствия.

Важную роль в обеспечении продовольственной безопасности играют правильный выбор механизмов обеспечения продовольственной безопасности и выделение необходимых ресурсов.

Меры и механизмы, обеспечивающие продовольственную безопасность Российской Федерации, должны разрабатываться одновременно с государственными прогнозами ее социально-экономического развития, а также в специальных программах на федеральном и региональных уровнях.

В целях повышения доступности продовольствия для всех групп населения должны быть приняты решения:

• об адресной помощи гражданам.
• о принятии технических регламентов;
• о разработке системы контроля качества и безопасности продовольствия;
• о закреплении нормативно-правовых механизмов.

В сфере агропромышленного производства предстоит осуществить меры, направленные на:

• оптимизацию межотраслевых экономических отношений;
• совершенствование финансово-кредитной системы;
• более гибкое регулирование таможенно-тарифных барьеров;
• формирование государственных интервенционных фондов зерна, сухого молока, масла, сыров, мясных продуктов;
• воссоздание отрасли сельхозмашиностроения;
• система управления обеспечением продовольственной безопасности.

Реализация представленной Доктрины требует синхронизации усилий Совета Безопасности, Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В целях предупреждения чрезвычайной продовольственной ситуации эти органы вводят систему специальных мер по увеличению производства сельскохозяйственной продукции и продовольствия, а также на ограниченное время устанавливают особые режимы обеспечения продовольственной безопасности, в том числе определяют меры по нормированному распределению продуктов питания.

Развитие АПК в темпах, гарантирующих решение задачи обеспечения продовольственной безопасности, потребует принципиально новых подходов к формированию инвестиционной политики в аграрном ­секторе.

По прогнозу Минэкономразвития РФ, в 2020 г. объем собственных инвестиций в сельское хозяйство возрастет с 85 млрд руб. в 2007 г. до 925 млрд руб., а привлеченных средств — со 148 млрд руб. до 1 трлн 900 млрд руб.

В пищевой промышленности также предполагаются высокие темпы роста инвестиций: в 2,9 раза и к 2020 г. они возрастут до 1 трлн 150 млрд руб.

Вместе с тем, на наш взгляд, весьма важно определить, какой будет динамика инвестиций, как будут возрастать собственные возможности для инвестирования уже в ближайшие годы, поскольку именно сейчас закладывается база достижения пер­спективных показателей.

Чтобы приблизиться к мировому уровню, нам предстоит решать одновременно как минимум четыре взаимосвязанных и весьма капиталоемких задачи:

• технико-технологическая модернизация сельского хозяйства и пищевой промышленности, сферы производственного обслуживания АПК;
• формирование кадрового потенциала отрасли, способного осваивать инновации;
• проведение масштабных работ по восстановлению производства на заброшенных сельскохозяйственных угодьях, в том числе увеличение посевов примерно на 25—30 млн га;
• создание современной социальной инфраструктуры сельских территорий (жилье, дороги и др.), без чего реализация намеченных целей невозможна.

Поэтому потребуется комплексная оценка потребности в инвестициях и источниках их покрытия, так как именно инвестиционные ограничения являются, наряду с экономическими условиями, основными факторами, сдерживающими устойчивое развитие АПК.

Реализация положений Доктрины позволит обеспечить продовольственную безопасность Российской Федерации как важнейшей составной части экономической безопасности, прогнозировать и предотвращать возникающие угрозы и риски для экономики страны и повышать ее устойчивость, создавать условия для динамичного развития отечественного агропромышленного комплекса, повышения благосостояния населения.