Юрий Максименко: «Чем грязнее предприятие, тем выгоднее бюджету РФ»

Минприроды России завершает подготовку реформы природоохранного законодательства. В Государственную Думу РФ внесён пакет экологических законопроектов, ключевым из которых является «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» (ТНОС). Большинство отечественных промышленных предприятий не принимает предлагаемые меры.
О причинах такого отношения крупной промышленности к нововведениям Минприроды России рассказал Юрий Максименко, заместитель председателя Комитета РСПП
по экологической, промышленной и технологической безопасности и руководитель проекта «Служба экологии и промышленных рисков» компании «Базовый элемент».

– Профильный Комитет РСПП, возглавляемый Олегом Дерипаской, предлагает свой путь экологической реформы, основанный на смене административно-командного подхода в регулировании экологической сферы на  современный, наделяющий предприятие правом голоса. Чем продиктована необходимость радикального изменения подходов в этой реформе?

– Основная проблема действующего закона № 7−ФЗ «Об охране окружающей среды» – в толковании понятия «благоприятная окружающая среда». Нормативы допустимого воздействия должны обеспечивать нормативы качества, нормативы качества –  благоприятную окружающую среду, а благоприятная окружающая среда –  функционирование естественных экологических систем. Всё правильно – но это требование «нулевого воздействия», т.е. требование к заповеднику. Это требование не выполняется, например, городом Москва как таковым, потому что сам факт его существования делает естественные экологические системы невозможными. Однако это невыполнимое требование остаётся в законе, т.к. под него сформирована вся система государственного регулирования хозяйственной деятельности. Именно это противоречие и рождает основные сложности.

Документ «Основы экологической политики РФ на период до 2030 года» отчасти призван достичь компромисса в данной проблеме. В нём, например, говорится о  том, что стратегической целью является «сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды». При этом оговорена «разработка и внедрение нормативов качества окружающей среды, учитывающих состояние особенностей конкретных территорий». Формулировка содержательно верная, но технически уже 20 лет невыполнимая, так как нормативов качества окружающей среды (ОС) до настоящего времени не существует. То есть мы  знаем, что такое «плохая» окружающая среда, но не знаем, какими показателями можно характеризовать «хорошую» ОС.

– То есть никакой ясности в предлагаемых мерах?

– Да, снова отсутствие ясности в главном вопросе – что делать, если технология не даёт возможности выйти на показатели естественного природного фона, а это единственное, что можно измерить. Очевидно, что естественный природный фон в разных географических зонах будет отличаться. А значит, и  технологический норматив должен меняться в зависимости от территории расположения хозяйственного объекта. Вместо этого мы видим административно-предписывающий подход, единый для всей страны.

На наш взгляд, главная природоохранная проблема именно в неэффективном государственном регулировании в сфере промышленной экологии. Предлагаемый последовательный отказ от индивидуального регулирования воздействия крупных загрязнителей, переход на наилучшие технологии – это лишь первый шаг на пути решения стоящих перед обществом проблем. Конфликт, изначально заложенный в  базовом природоохранном законе между промышленным производством и обществом по  поводу благоприятной окружающей среды, никогда не будет исчерпан, если промышленное производство и общество не смогут найти компромисс. Например, мы  хотим иметь хорошие дороги, нам нужны цементные заводы. А любой завод – это нарушенный ландшафт, пыль (даже при использовании лучших технологий), шум и  т.д. То есть проблема в балансе и в договоре – столько и где можно строить, а  столько – нельзя. Но договора не получается, потому что одна сторона из диалога договаривающихся – предприятие – из процесса исключена.

Основами экополитики предусмотрено участие граждан в охране окружающей среды и учёт их мнения. При этом не предусматривается права участвовать в обсуждении вопросов охраны ОС собственно источнику загрязнения – предприятию. Его мнения никто не спрашивает, ему иметь его не положено даже на концептуальном уровне. Поэтому так и получается – нормы красивые, цели прекрасные, а движения вперёд нет, как нет и механизмов, которые это движение могут обеспечивать.

– Сможет ли, по вашему мнению, «настройка» действующего законодательства качественно изменить ситуацию в сфере госрегулирования, корпоративной политики?

– Ответ в самом вопросе. «Настройка» подразумевает, что у нас всё более или менее хорошо, но чуть-чуть не хватает. В то же время запрос на качественное изменение подсказывает, что у нас не «чуть-чуть», а «всё не так». Минприроды России разработало поправки и основы государственной экополитики, которые являются логическим развитием существующей ситуации. То есть они – за «настройку».

Мы же полагаем, что нужно менять сам подход – отказаться от  административно-командного похода, который не работает в рыночной среде. Необходимо понимать, что предприятие – это не досадное упущение, а общественно необходимая структура со своим сложным, но рациональным поведением, своими возможностями и ограничениями. Перестать воспринимать норматив как некую сакральную истину, которую сначала надо найти, а потом к ней стремиться. Норматив – это не физическая константа, а договорённость, достигнутая в рамках правового поля и прозрачной процедуры. Для его установления нужно создать механизмы согласования интересов всех заинтересованных сторон, повысить открытость и предприятий, и государства, которое, в свою очередь, должно внятно объяснять свои решения. Только таким путём есть возможность найти способы увязать государственное регулирование и корпоративную политику.

– То есть вы считаете, что реформу природоохранного законодательства необходимо начать снова с чистого листа?

– Реформу природоохранного законодательства нужно начать. Предыдущих реформ не было. Были ситуативные правки существующих йрамочных документов, но никто не  проводил глубокого и внятного анализа ситуации. Пакет существующих сегодня законопроектов, именуемых Минприроды России экологической реформой, таковой не  является. Например, одним из главных пунктов реформы была идея отмены лимитов –  временных разрешений на выбросы и сбросы. Ликвидация лимитов механически и  юридически переводит предприятия в разряд нарушителей, позволяет налагать на  них штрафы и взыскивать ущерб.

В отличие от Европы, где упор в регулировании делается на анализ конкретного предприятия, учёт его особенностей и установление индивидуальных нормативов воздействия, в проекте Минприроды России это трансформировано во «внедрение технологий», единый для всех приказной перечень «показателей технологий». По  сути, это прежний административно-карательный подход, не отличающийся от  существующей ситуации.

Реформа – это не переформатирование документов, это изменение формата правовых отношений. У нас же пока не существует логически непротиворечивой системы понятий в сфере экологического законодательства. Из 400 употребляемых в  нём понятий 200 не определены, ещё 140 имеют логические ошибки. Минприроды такого анализа не делало, и пакет их законопроектов этой проблемы не решает. Поэтому считать текущий пакет реформой мы не можем.

– Соответствуют ли предполагаемые Минприроды изменения международному законодательству и рекомендациям ОЭСР?

– Термины переводятся и вставляются без изменения в документы, определяющие нашу регулятивную среду и механизмы. Европейская система наилучших доступных технологий (НДТ) предусматривает максимально гибкую, но при этом жёсткую систему установления нормативов для конкретного предприятия. По сути, понятие «наилучшие доступные технологии» означает «наилучшие для данного предприятия в  данном месте в данный момент времени». Поэтому не существует никакого перечня показателей, все показатели индивидуальны для конкретного предприятия. Задача регулятора – убедиться в том, что предлагаемые предприятием меры действительно являются наилучшими из ему доступных. В российском варианте «показатели НДТ» предлагается превратить в некий аналог «технических ПДК», произвольно установленных, применяемых для всей страны без учёта состояния конкретных предприятий, окружающей среды на местах, реальных экономических и технических факторов.

Теперь ОЭСР. Берём рекомендацию С(90)177 по применению экономических инструментов в экологической политике. Читаем, среди инструментов – налоги и  сборы. У нас есть только плата. Торговли квотами (по типу Киотского протокола) у нас нет и не предвидится.

Рассмотрим плату за негативное воздействие в классификации ОЭСР – одна из  разновидностей налогов и сборов. ОЭСР требует не только, чтобы цели применения инструмента были ясными и прозрачными, но также отмечает, что в случае применения налогов и сборов цель стимулирования не должна смешиваться с целью увеличения бюджетных доходов. Иными словами, плату нужно собирать не в бюджет, как сейчас это делается у нас, а на решение конкретных проблем.

У нас же в законопроекте ТНОС вопрос зачёта платы в счёт расходов на  природоохранные мероприятия обставляется всеми возможными оговорками, которые позволили бы по формальным основаниям этот зачёт не дать. В  финансово-экономическом обосновании к ТНОС прямо говорится, что внедрение новых принципов расчёта платежей позволит увеличить поступления в бюджеты всех уровней. Получается, что чем грязней предприятие, тем выгодней оно для бюджета и Минприроды России.

И ещё один из принципов ОЭСР – приемлемость мер регулирования, acceptability. Этот принцип требует не только распределения информации между целевыми группами об аспектах новых инструментов, но и консультаций по вопросам применения этих инструментов, которые должны проводиться с целевыми группами.

В нашем случае без изменения парадигмы регулирования, т.е. перехода от  устаревшего административно-командного подхода к современному, наделяющему предприятие правом голоса, внедрение современных инструментов регулирования в  сфере охраны окружающей среды будет абсолютно невозможно.

– Чем, на ваш взгляд, должно определяться качество благоприятной окружающей среды?

– Благоприятная окружающая среда – это не физическая константа, это процедура, в основе которой лежит зонирование территорий. Есть заповедники, есть курортные и рекреационные зоны, есть селитебные, жилые зоны и есть промышленные зоны. Каждую из зон определяют свои требования к окружающей среде. Для жилых и промышленных зон должна быть разработана система перманентного улучшения и социально-экономического баланса, как это верно записано в основах экополитики.

Дальше возникают проблемы наследия. Например, города, построенные вокруг гигантов первых пятилеток, в которых не получается выйти на ПДК. Необходимо искать решения в каждом отдельном случае. В определённых сложных случаях нужно либо переносить город в сторону, запретив застройку в опасных зонах, либо выносить само предприятие, либо искать какой-то паллиатив, объясняясь и с предприятием, и с населением.

Но когда эти вопросы ставит предприятие, то его слышать никто не хочет. Скорее всего, дело в недопонимании сложности вопроса и того факта, что нельзя создать единый норматив, определяющий благоприятную окружающую среду. Не стоит требовать благоприятную среду немедленно, нужно искать реальные способы устранения недостатков.

– Насколько, по вашей оценке, различаются отчётные и фактические показатели промышленных выбросов, сбросов и образования отходов в  РФ?

– Масштаб расхождений может быть в диапазоне от статистической ошибки до  злоупотреблений, но, очевидно, что он тем больше, чем больше расхождение между умозрительным нормативом и реальными возможностями конкретного предприятия. Если это понять, то становится очевидна тщетность Минприроды России исправить ситуацию отменой лимитов, т.е. ужесточением нормативов. Эта мера приведёт только к росту расхождений между фактом и статистикой и к усугублению коррупции. И хорошо, что Минприроды в итоге отказалось от идеи отмены лимитов.

– Какова цена невыполнения требований текущего природоохранного законодательства для промышленности с учётом «представительских расходов»?

– Корректнее говорить о цене выполнения. Несмотря на то, что все всё выполняют, нет ни одного предприятия, которое не являлось бы нарушителем. Экспертно цена согласований и экспертиз обходится в две платы за негативное воздействие; заработная плата сотрудников, занятых подготовкой формальных бумаг, – ещё минимум одна-две платы. Итого четыре-пять плат, 80–100 млрд руб. в  год. В принципе это сумма сопоставима с объёмом инвестиций в природоохранные сооружения и оборудование, т.е., грубо говоря, половина общественного ресурса тратится на бюрократию вместо улучшения состояния окружающей среды.

ПР