Юрий Симачев: «Наш подход – презумпция полезности приватизации»

– Юрий Вячеславович, к вам вопрос как к руководителю одной их  экспертных групп по обновлению «Стратегии-2020»: какие подходы к приватизации госсобственности обозначили эксперты?

– Нынешняя структура государственного сектора характеризуется очень высокой неоднородностью. В этих условиях системные подходы, определяющие, в каких отраслях требуется прямое присутствие государства, а в каких – нет, уже не  столь прагматичны. Здесь важнее индивидуальный подход: требуется ли прямое участие государства в управлении тем или иным предприятием госсектора. Иначе высок риск сделать много ошибок.

Подходы к приватизации государственных предприятий, которыми мы  руководствуемся в экспертной группе по обновлению «Стратегии-2020», следующие. Мы провозглашаем в нашем докладе Правительству РФ презумпцию полезности приватизации и отмечаем, что приватизация – это только инструмент. Приватизация – не самоцель. Она может дать позитивный эффект только в условиях развитой конкуренции, высокой защищённости частной собственности и хорошего предпринимательского климата.

В то же время мы не считаем возможным ожидать, когда же у нас будет совсем благоприятный деловой климат, однако при этом мы всё время подчёркиваем, что меры в области приватизации и управления государственной собственностью ни в коем случае нельзя рассматривать в отрыве от других мер государственной политики. Рискованно приватизировать государственную собственность опережающими темпами, а при этом реализовывать меры по улучшению инвестиционного климата запаздывающим образом. Таких разрывов в государственной политике быть не  должно.

Мы не стоим на позиции, что государство должно «уйти отовсюду» и немедленно. Выход государства из экономики должен осуществляться в разумные сроки. Особая осторожность нужна по отношению к секторам с низким уровнем конкуренции, слабой предпринимательской инициативой. В нашем докладе отмечается, что есть примеры, когда компании с участием государства работают более эффективно. Иногда они успешно выполняют функции институтов развития. Однако при прочих равных условиях на основе большинства исследований видно, что в целом частная собственность, конечно же, более эффективна, чем государственная.

Было, наверное, неправильным полагать, что не может быть изменений в уровне участия государства в экономике. В период кризиса не только Россия, но и многие другие государства были вынуждены более глубоко входить в управление экономикой, в том числе увеличивая своё прямое присутствие в капитале тех или иных компаний. Но в дальнейшем, когда кризис заканчивается, страны начинают активно реализовывать программы приватизации.

Мы считаем, что на этапе посткризисного развития сам по себе уровень государственного участия в российской экономике слишком высок, в том числе в  сопоставлении с другими странами. Прежде всего это касается участия государства в крупном бизнесе, а также чётко наблюдавшегося тренда к быстрому расширению активов крупных компаний с госучастием на основе приобретения новых активов. В  этом мы видим существенные риски.

– В каких сегментах, по вашему мнению, целесообразно проводить приватизацию?

– Есть общее замечание: мы считаем, что начинать нужно с тех секторов, которые конкурентные, потому что вопрос, связанный с приватизацией субъектов в  сфере естественных монополий, значительно более сложный (в них есть серьёзные риски: как себя поведут частные инвесторы в этих компаниях в отсутствие конкуренции).

Второе замечание. Есть ряд секторов, где основной является задача реформирования и реструктуризации, а приватизация, безусловно, носит подчинённую функцию. Сначала надо определить сами цели и задачи, то есть как следует организовать эти секторы, а потом соответствующим образом выстроить приватизацию. Поэтому по таким секторам мы и не предлагаем готовых решений. Прежде всего это касается сектора ЖКХ, где множество ГУПов и МУПов.

Третье. В последние годы в Закон о приватизации были внесены поправки, допускающие многообразие направлений приватизации государственных унитарных предприятий (ГУП). Если раньше ГУП можно было приватизировать, создав только акционерное общество открытого типа, то сейчас можно преобразовывать его в  общество с ограниченной ответственностью. Кроме того, те ГУПы, которые занимаются оказанием услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки, могут преобразовываться также в автономные некоммерческие организации.

Замечу, что мы в нашем докладе по приватизации говорим только о  хозяйствующих субъектах: это АО с государственным участием и унитарные предприятия. Реально большинство субъектов в том же образовании, в медицине, в  науке – это всё же учреждения. Они финансируются по смете из бюджета. Мы  вопросы государственных учреждений не затрагивали.

– Есть ли системные проблемы, мешающие эффективно управлять государственной собственностью?

– Первая проблема. Государство, будучи прямым участником капитала какой-то компании, участвуя в управлении её деятельностью, фактически в своём лице совмещает две плохо совмещаемых функции.

С одной стороны, функцию регулятора рынка. Государство предлагает определённые законы, устанавливает нормы и контролирует, как они выполняются. С  другой стороны, оно управляет деятельностью некоторых коммерческих субъектов, находящихся в рамках тех же самых правил. Возникает соблазн, исходя из того, что всё-таки предприятие-то ориентировано на обеспечение публичных интересов, решает государственные задачи, чтобы «отклониться» от этих общих правил.

Вот это нездорово. Это нарушает условия рыночной конкуренции и снижает мотивацию для других игроков на рынке. Самое главное – создаёт предпосылки к  манипулированию общественными интересами. Всегда можно сказать: «Здесь мы  руководствовались очень важными общественными интересами», принимая то или иное решение.

Например, экспертами отмечалось, что, судя по поведению компаний на рынке слияний и поглощений, де факто одни правила действуют для частных компаний и  другие правила – для компаний с государственным участием. Возможность манипулировать отстаиванием публичных интересов связана ещё и с тем, что практически ни для одного предприятия с государственным участием внятно государством не сформулировано то, зачем оно в нём участвует и какие именно задачи решает через своё участие, которые нельзя решить иными способами (в  частности, путём регулирования).

Вторая проблема. Вопрос качества представления интересов государства. Должен сразу сказать – в крупнейших компаниях, безусловно, участвуют очень квалифицированные представители государства: раньше это были министры, заместители министров, теперь – начальники департаментов. Но это для них не  основная деятельность. Именно поэтому для крупных компаний с государственным участием характерно большое число заочных заседаний советов директоров. Заочные заседания – это прямая предпосылка к тому, что вопросы будут рассматриваться формально, что членами совета директоров – представителями государства – не будет уделено достаточно серьёзное время анализу вопросов, по которым им  предлагается проголосовать.

Это означает, что существенно большую роль в сопоставлении с советом директоров приобретает топ-менеджмент компании. Возникают дополнительные предпосылки для оппортунизма со стороны менеджеров.

Каждый раз на уровне компаний с государственным участием возникают проблемы, что в силу нечёткости задач (что именно государство, по большому счёту, хочет от этих компаний) начинаются споры между различными министерствами и  ведомствами – кто как себе видит их миссию.

Как следствие, усиливается конъюнктурность принимаемых решений. В дополнение к этому возникает принципиальная проблема – как оценить деятельность менеджеров, особенно когда представители государства по-разному понимают задачи, которые возложены на компанию.

Это фундаментальные проблемы. Конечно же, можно и нужно пытаться их  решить.

Да, можно разрабатывать стратегии развития компаний с государственным участием. Это делается, чтобы более чётко понимать и консолидировать интересы государства применительно к таким компаниям.

Да, можно развивать институт независимых директоров и профессиональных поверенных, таким образом дистанцируя непосредственно чиновников от управления компаниями с государственным участием.

Но найти принципиальное решение вышеназванным проблемам, скорее всего, невозможно.

– Эксперты проводили сравнения, где более высокая производительность – в госкомпаниях или частных компаниях?

– Очень важный вопрос. Однако мы перед собой такую задачу не ставили. Объясню, почему. Очень сложно найти корректные примеры частных компаний для сопоставления с крупнейшими компаниями госсектора.

Всегда можно сказать: «Эта компания недостаточно эффективна не из-за того, что государство участвует в её капитале, а из-за того, что у неё есть определённые ограничения по сравнению с частными компаниями, она действует в  соответствии с публичными интересами. Эта компания не может действовать как частные фирмы. Например, они берут и сокращают свой персонал, а эта компания в  силу своего статуса и высокой социальной ответственности так действовать не  может».

Вообще говоря, у большинства наших крупных компаний, причём как с  государственным участием, так и у частных компаний, производительность, к  сожалению, ниже, чем у аналогичных зарубежных компаний. Вот это проблема.

Сравнивать, какие российские компании более инвестиционно активны – частные или с государственным участием, – тоже очень сложно. Бывает, что компания с  государственным участием в том или ином секторе более активна. Бывает и  наоборот. Например, сектор металлургии, он практически частный. Крупные металлургические предприятия – одни из самых инновационно активных компаний, с  одним из самых высоких уровней расходов на инновации.

Весьма часто крупные российские компании отстают от зарубежных по  ресурсоёмкости, по применяемым технологиям. Неслучайно были приняты решения по  стимулированию инноваций в крупных госкомпаниях. Они связаны с разработкой и  контролем реализации программ их инновационного развития, причём были заданы достаточно жёсткие условия. Что ещё очень ценно: когда разрабатывались эти программы, был проведён бенчмаркинг, то есть сравнение компаний с  государственным участием с аналогичными крупнейшими зарубежными компаниями. В  результате представители государства стали гораздо лучше понимать, по каким технологиям, по каким параметрам проигрывают наши компании.

– Ошибки приватизации прошлых лет будут учтены? Не уйдёт ли за «просто так» собственность в частные руки?

– Вопрос «за просто так» – довольно абстрактный. В чём здесь могут быть ошибки? Всё время говорится – давайте не будем ту или иную компанию приватизировать сейчас. Она через какой-то период будет стоить дороже. Но если государство – хоть сколько-нибудь разумный собственник, естественно, компания должна в стоимости расти. Правильно?

Следующее рассуждение. Мы продали эту компанию. Её купили у нас по одной цене, а теперь она стоит дороже. Ну и слава Богу! Раз она стала стоить дороже, значит, удалось найти хорошего собственника, компания развивается нормально.

Другое дело – по какой цене этот собственник вошёл в компанию и приобрёл её  акции. Этот вопрос решается только одним образом: стоимость компании могут оценить только её потенциальные инвесторы.

Да, компания – вроде бы дорогая, а деловой климат – так себе. Не верят, к  примеру, инвесторы тому, что будет с тем или иным сектором. Они считают (я  условно говорю), что высоки риски национализации в том или ином секторе, делают поправки на то, что налогообложение изменится, учитывают качество российского корпоративного законодательства. В результате идёт система дисконтов по  стоимости компании.

Что можно противопоставить сомнениям по справедливости стоимости приватизации? Открытость, транспарентность условий и конкурсность участия потенциальных покупателей. Самое лучшее – максимально убрать барьеры для участия различных инвесторов, в том числе иностранных.

Что ещё здесь очень важно? Чтобы в приватизации не был задействован (а мы считаем, что риски такие есть) государственный ресурс. Этого совсем не хотелось бы, потому что тогда вместо прямого участия государства получится расширение косвенного участия государства (через подконтрольные ему финансовые структуры). Это ещё хуже, потому что прямое участие государства – более-менее контролируемое. В его рамках можно потребовать большей прозрачности, дополнительной отчётности.

В ходе приватизации должен быть рынок, где конкурируют действительно частные инвесторы. Для них должны быть чётко сформулированы правила или условия, на  которых они входят в то или иное предприятие. Совсем здорово, если государство попытается инвесторам объяснить перспективу развития отрасли и свои представления о том, как будет выстроено регулирование в ней.

Лучше, когда те или иные обязательства на бизнес возлагаются чётко, понятно и прозрачно, через соответствующее законодательство. Иначе дальше очень сложно понять, кто кому что пообещал. Именно поэтому мы, исходя из опыта прошлой приватизации, «против» конкурсов с условиями. Были в своё время конкурсы с  инвестиционными условиями. Ну и что: в большинстве своём они не были выполнены. Вообще, вопрос взаимного исполнения обязательств очень сложный. Бизнес всегда может сказать: «Да, я планировал выполнять эти условия, но я рассчитывал на  иной деловой климат, я рассчитывал на иную налоговую нагрузку». А представители государства могут заявить: «Мы создали условия, чтобы вы могли приобрести эти активы подешевле, а вы не выполнили своих модернизационных обещаний». Потом не  поймёшь, кто именно не выполнил своих обязательств или кто первым перестал их  выполнять, поэтому лучше, когда удаётся обойтись без каких либо «бартерных» обменов между государством и инвесторами в ходе приватизации.