ГЧП в России: точечные проекты или масштабные институты

Государственно-частное партнёрство (оно же частно-государственное) за последние годы перестало быть чем-то экзотическим и стало вполне привычным экономическим понятием в России. Настолько привычным, что оно прочно вошло в организационную структуру государственных органов и инфраструктуру рынка. Появились соответствующие департаменты в министерствах, советы при органах власти, многочисленные профильные центры и агентства. Что же это такое на самом деле, попытался разобраться «ПР».

Что такое ГЧП?

Когда мы слышим словосочетание «государственно-частное партнёрство», вспоминаются концессии, платные автодороги, Инвестиционный фонд, особые экономические зоны. Однако до сих пор неочевидно, что именно подразумевается под этим понятием, где проходит граница, которая позволяет определить, относится ли конкретный проект, механизм, институт к ГЧП или нет?

Например, можно ли отнести к государственно-частному партнёрству деятельность таких организаций, как ОАО «РВК» или Российский фонд прямых инвестиций, инфраструктурные проекты естественных монополий и госкорпораций? Да  и любой ли проект Инвестфонда – самого известного после концессий механизма ГЧП в России – может считаться государственно-частным партнёрством?

Так что для начала, как говорится, определимся с дефинициями. Стоит сразу сказать, что в федеральном законодательстве определения государственно-частного партнёрства нет.

Как это случилось и с понятием «приоритетный инвестиционный проект», там, где не хватает документов верхнего уровня, в дело вступают регионы. В настоящее время около 60 субъектов Российской Федерации приняли собственные законы о  государственно-частном партнёрстве.

Нельзя сказать, что регионы готовили своё законодательство на пустом месте, – существует модельный региональный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнёрства», разработанный Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы РФ (предыдущего созыва). Правда, ряд регионов принял свои законы о ГЧП ещё до  разработки модельного закона, вскоре после принятия закона о концессионных соглашениях.

В любом случае можно использовать определение, которое даёт модельный закон, в качестве базового:государственно-частное партнёрство – привлечение субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием российского или иностранного юридического лица либо объединения юридических лиц, либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной (социальной) инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, путём заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнёрстве.

Это достаточно узкое определение – речь идёт исключительно об общественной инфраструктуре и публичных услугах. Таким образом, из сферы действия модельного закона выпадают проекты, предполагающие совместное финансирование исследовательских разработок либо строительство производственных мощностей.

Такой подход близок к международной практике –  специальный ресурс Всемирного банка, посвящённый ГЧП, например, относит к ГЧП средне- и  долгосрочные соглашения между организациями частного и государственного сектора, в соответствии с которыми часть услуг, относящихся к компетенции государства, предоставляется частным сектором с чётким распределением обязанностей и закреплением параметров предоставления услуг/инфраструктуры. При этом сюда не включаются строительные контракты под ключ и сервисные контракты, которые, по мнению экспертов Всемирного банка, относятся либо к госзакупкам, либо к приватизации.

Но модельный закон, в отличие от федерального, – не догма, как и  международная практика. Понимание границ сферы ГЧП, закреплённое в региональном законодательстве, может довольно сильно отличаться от региона к региону. Один из наиболее ярких примеров – закон Ивановской области, где можно найти следующее определение:

государственно-частное партнёрство – взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнёрства в реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных, инвестиционных, национальных проектов и  программ (далее – проекты государственно-частного партнёрства), которое осуществляется путём заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

Сходное по широте определение содержалось и в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.): «Частно-государственное партнёрство предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование с  привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение». В последующих стратегических документах, включая КДР-2020, трактовки термина не даётся, хотя необходимость развития частно-государственного партнёрства и использования механизмов ГЧП упоминается применительно к большинству направлений социально-экономической политики.

Если бы такое определение действовало на федеральном уровне, под него в  полном объёме подпадали бы и проекты, получающие поддержку ОАО «Роснано», и  проекты, реализуемые в особых экономических зонах, и государственные институты развития (включая банк развития), и развитие инновационной инфраструктуры, в  т.ч. поддержка деятельности венчурных инновационных фондов, и даже «повышение результативности механизмов поддержки лизинга». Ряд исследователей относит к  формам ГЧП соглашения о разделе продукции.

Есть и совсем широкое определение, подразумевающее, что к  государственно-частному партнёрству можно отнести любой проект, подразумевающий совместную работу государства и бизнеса по достижению общей цели при условии, что он финансируется как из бюджетных, так и из частных источников.

Тем не менее на сайте Центра ГЧП Внешэкономбанка – ключевой структуры в  сфере ГЧП – даётся следующее определение:

ГЧП – это проект по новому строительству (реконструкции, модернизации) объектов капитальных вложений, осуществляемый в общественных интересах или в  рамках выполнения функций, ответственность за которые закреплена за органом государственного или муниципального управления, федеральным органом исполнительной власти.

Т.е. строительство завода всё-таки не относится к проектам ГЧП, даже если этот проект софинансируется из средств Инвестиционного фонда РФ.

Учитывая вышесказанное, целесообразно всё-таки сузить сферу ГЧП и  ограничиваться проектами, в отношении которых можно говорить о наличии следующих признаков:

– оказание публичных услуг и/или создание объектов общественной инфраструктуры совместными усилиями государства (а также муниципалитетов) и  частного бизнеса;

– контрактные отношения (соглашение) между сторонами;

– распределение расходов и выгод;

– распределение рисков проекта;

– соответствие приоритетам социально-экономического развития РФ, субъекта РФ  (муниципалитета), отраслевой стратегии;

– стабильность условий реализации проекта и гарантии прав частного инвестора;

– отбор частной компании на прозрачных конкурсных принципах.

Почему ГЧП?

С точки зрения теории инициатором проекта ГЧП должно являться государство. Однако в конкурентных секторах государству как игроку не место, поэтому область применения ГЧП – это общественный сектор и инфраструктура.

Традиционными сферами, в которых работает ГЧП, являются:

– строительство и эксплуатация производственной и транспортной инфраструктуры (дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов и т.д.);

– жилищно-коммунальное хозяйство;

– профессиональное образование и система переподготовки кадров;

– здравоохранение и социальные услуги.

Каковы же причины и обстоятельства, по которым государство, под которым понимаются федеральные, региональные и муниципальные органы, нуждается в  привлечении частного бизнеса как партнёра для реализации данных функций?

Прежде всего, разумеется, это источник необходимого финансирования проекта. Не менее важно, что участие частного партнёра, как правило, обеспечивает более эффективное управление в рамках проекта, применение более современных технологий и в конечном итоге позволяет обеспечить предоставление услуг более высокого качества. Наконец, государственно-частное партнёрство – это инструмент стимулирования экономического роста и регионального развития. Зачастую, и это очень характерно для России, основной причиной использования механизма ГЧП является сама возможность реализации проекта, который силами государства был бы  выполнен в недопустимо долгие сроки или не выполнен вообще.

Для бизнеса проект ГЧП интересен в качестве объекта для долгосрочных инвестиций на менее конкурентном и в целом более предсказуемом рынке. Кроме того, под проект ГЧП государство часто предоставляет гарантии, так что компания может привлечь более дешёвое финансирование.

Международный опыт

В Западной Европе концессионное законодательство начало формироваться ещё в  XVII–XVIII вв. Вместе с тем говорить о появлении и развитии механизма ГЧП в  текущем понимании можно начиная с 1990 гг.

Согласно данным Европейского центра исследования ГЧП (European PPP Expertise Centre), максимальная суммарная стоимость заключённых контрактов ГЧП в  европейских странах была достигнута в докризисный период и составила 26 млрд евро. В 2010 г. она составила 18 млрд евро, которые приходились на 112 контрактов.

Лидером среди европейских стран по количеству реализуемых проектов государственно-частного партнёрства в 2010 г. являлась Великобритания (44  проекта в 2010 г.), хотя по их суммарной стоимости она уступила Испании (3,9 против 4,3 млрд евро). Далее следуют Португалия (3,1 млрд евро), Франция (1,8 млрд евро) и Бельгия (1,7 млрд евро). Также, если посмотреть на весь период начиная с 1990 г., то из 283 млрд евро, вложенных в проекты ГЧП в Европе, около половины приходится именно на Великобританию.

Широкое развитие ГЧП в Великобритании получило в начале 1990−х, когда был запущен механизм Частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative) –  программа государственных расходов, реализуемых на принципах государственно-частного партнёрства. В рамках контракта, преимущественно долгосрочного, частная компания «загружается» вопросами обеспечения основных фондов и, следовательно, обязательствами инвестиционного характера, но  ответственность за предоставление услуг с государства не снимается.

В рамках типичного контракта ЧФИ подрядчики финансируют все расходы по  строительству из своих средств. Государственные органы производят расчёты с  подрядчиками только после завершения строительства объектов инфраструктуры и  полного их оснащения. Доход подрядчиков составляет 10–14% от затраченной суммы. В их обязанности входит также поддержание построенных сооружений в рабочем состоянии в течение всего времени их эксплуатации[1].

По данным организации TheCityUK, по состоянию на ноябрь 2011 г. в рамках ЧФИ было реализовано 712 проектов совокупной стоимостью 54,3 млрд фунтов стерлингов, в процессе реализации находилось ещё 49 проектов стоимостью 6,3 млрд ф.ст.

С начала работы механизма ЧФИ по 2011 г. наиболее распространёнными объектами финансирования стали больницы (13,0 млрд ф.ст.), школы (11,4 млрд ф.ст.) и транспортная инфраструктура (8,1 млрд ф.ст.). Самый крупный из  завершённых проектов – проект по замене парка самолётов Королевских ВВС (2,7 млрд ф.ст.). Среди крупных гражданских проектов – больницы центрального Лондона (1,2 млрд ф.ст.) и автомобильная дорога вокруг Большого Лондона (1,1 млрд ф.ст.).

Необходимо признать, что далеко не все проекты государственно-частного партнёрства увенчались успехом. В 2003 г. в формате ГЧП был переведён лондонский метрополитен, но уже в 2007 г. одна из двух компаний была передана под управление временной администрации.

Опыт применения ГЧП в США имеет более чем 200−летнюю историю. Согласно информации Национального совета по государственно-частному партнёрству США, на  сегодняшний момент реализуются тысячи таких проектов, в том числе в сфере водоснабжения и водоотведения, транспорта, развития городских территорий, социальной сфере. В среднем из 65 муниципальных услуг 23 оказываются городскими властями в сотрудничестве с частными компаниями. Например, в Вирджинии на  принципах ГЧП было построено более 30 школ.

В целом, по оценкам организации TheCityUK, мировые расходы на инфраструктуру за период до 2030 г. могут составить до 50 трлн долл., так что потенциал рынка ГЧП-проектов огромен.

Типы ГЧП, используемые в мировой практике, довольно разнообразны. В  соответствии с классификацией NCPPP можно выделить следующие основные типы:

BOT (Build – Operate – Transfer): Концессионер осуществляет строительство и  эксплуатацию (в основном на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передаётся государству;

BTO (Build – Transfer – Operate): Концессионер строит объект, который передаётся государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства, после чего он передаётся в эксплуатацию концессионера;

ВОО (Build – Own – Operate): Концессионер строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности, срок действия которого не ограничивается;

ВООТ (Build – Own – Operate – Transfer): владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется в течение определённого срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства;

O&M: Operations and Maintenance: орган власти заключает с частной компанией контракт на предоставление и/или поддержание специфической услуги;

OMM: Operations, Maintenance & Management: орган власти заключает контракт, в соответствии с которым частная компания поддерживает и управляет имуществом или системой предоставления услуг;

DB: Design-Build: частная компания обеспечивает и дизайн, и строительство в  рамках проекта;

DBM: Design-Build-Maintain: от предыдущего варианта отличается тем, что частный партнёр обеспечивает поддержку в течение определённого времени;

DBO: Design-Build-Operate: заключается единый контракт на дизайн, строительство и управление;

DBOM: Design-Build-Operate-Maintain: заключается единый контракт на дизайн, строительство, управление и поддержание;

DBFOMT: Design-Build-Finance-Operate-Maintain-Transfer: частная компания владеет активами на протяжении всего контракта, после которого они передаются партнёру;

BBO (Buy – Build – Operate): «Покупка – строительство – управление» – форма продажи, которая включает восстановление или расширение существующего объекта. Государство продаёт объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления;

LDO or BDO: Lease-Develop-Operate or Build-Develop-Operate: частная компания берёт в аренду или покупает у органа власти существующее имущество/оборудование, инвестирует собственные средства в обновление и  модернизацию и управляет им в соответствии с условиями контракта с органом власти;

Turnkey: строительство под ключ.

Этот список намного шире – в статье приведены лишь основные формы ГЧП.

Нормативная правовая база ГЧП в России

В условиях отсутствия специализированного закона основа для любого проекта государственно-частного партнёрства – Гражданский кодекс РФ. Именно им  урегулированы базовые вопросы – права собственности, аренда, гарантии, поставки для государственных и муниципальных нужд, основные параметры договора коммерческой концессии и т.д.

Основной закон, с которого фактически и началась «юридическая» жизнь проектов ГЧП, – Федеральный закон от 21.07.2005 №115−ФЗ «О концессионных соглашениях».

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счёт создать и/или реконструировать определённое этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на  срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Данный закон регулирует весь спектр концессионных отношений, начиная с  перечня объектов, которые могут быть предметом соглашения (кстати, объекты социально-бытового назначения, объекты здравоохранения, объекты образования, культуры, спорта и т.д. в полном объёме подпадают под действие закона), прав и  обязанностей сторон, определения концессионной платы, гарантий прав концессионера и заканчивая порядком заключения и расторжения соглашений.

В развитие закона постановлениями Правительства РФ утверждены типовые концессионные соглашения для 13 групп объектов:

• коммунальной инфраструктуры и объектов социально-бытового назначения;

• объектов здравоохранения;

• метрополитена и транспорта общего пользования;

• гидротехнических сооружений;

• морских и речных судов, специальных судов, паромных переправ, плавучих и  сухих доков;

• морских и речных портов, их инфраструктуры;

• объектов железнодорожного транспорта;

• объектов электро- и теплоэнергетики;

• объектов образования;

• объектов культуры, спорта, отдыха и туризма;

• аэродромов и аэропортов;

• трубопроводов;

• автомобильных дорог и инженерных сооружений (мостов, путепроводов, тоннелей, стоянок, пунктов пропуска).

В соответствии с принятыми в апреле текущего года поправками в закон стало возможным применение концессионных соглашений в форме контрактов жизненного цикла, когда построенный объект необязательно окупается за счёт платежей за  пользование им, а возможен вариант, при котором государство само выплачивает плату концессионеру и эксплуатирует объект. В этом случае концессионер не  вправе взимать с иных лиц плату за использование объекта концессионного соглашения. К сожалению, эта опция пока предусмотрена только для автомобильных дорог.

Не менее важен Бюджетный кодекс РФ. Он не только содержит правила инвестирования бюджетных средств, но и определяет базовые условия функционирования одного из ключевых механизмов финансирования проектов ГЧП –  Инвестиционного фонда РФ.

Что интересно, с момента создания Инвестфонд рассматривался не как полноценный институт, а «часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на  принципах государственно-частного партнёрства», т.е. отдельная строка в  федеральном бюджете.

Другой важный принцип функционирования Инвестфонда, не очень характерный для российской бюджетной системы, – неиспользованные ассигнования не изымаются обратно в бюджет (что в стандартной ситуации приводит к попыткам быстро, пусть и неэффективно потратить все имеющиеся средства до конца года), а направляются на увеличение размера фонда.

Изначально речь шла исключительно о сверхмасштабных проектах, однако затем в  законодательство были внесены изменения, и в 2008 г. начали реализовываться региональные проекты с минимальной стоимостью 500 млн руб., что позволило существенно расширить сферу применения средств Инвестиционного фонда. Параллельно внедрялся принцип комплексных проектов, что дало возможность объединять связанные между собой мероприятия в единый проект.

Необходимо также упомянуть Федеральный закон от 17.05.2007 №82−ФЗ «О банке развития». Он устанавливает правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности Государственной корпорации «Банк развития и  внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», которая в РФ выполняет функции Банка развития.

Внешэкономбанк финансирует крупные инвестиционные проекты, направленные на  устранение инфраструктурных ограничений экономического роста, предоставляет кредиты, гарантии и поручительства по проектам, срок окупаемости которых превышает 5 лет, а общая стоимость – более 2 млрд руб.

Кроме того, согласно постановлению Правительства РФ от 29.12.2008 №1064, Внешэкономбанк является финансовым консультантом Правительства РФ по оценке инвестиционных проектов, претендующих на получение средств из Инвестиционного фонда, на соответствие критериям бюджетной, финансовой и экономической эффективности.

Стратегия развития Банка на период 2008–2012 гг. устанавливает стратегической целью развитие механизмов ГЧП, определяет целевые показатели проектов ГЧП с участием Внешэкономбанка. Так, целевым показателем является обеспечение доли проектов ГЧП в общем объёме портфеля проектов, финансируемых Банком, на уровне не ниже 30%.

С целью содействия разработке и реализации проектов на основе государственно-частного партнёрства в 2008 г. было создано специальное структурное подразделение Внешэкономбанка – Центр ГЧП.

Также, как упоминалось выше, существует 59 региональных законов о ГЧП.

Практика реализации проектов ГЧП в России

Состояние инфраструктуры – один из главных «провалов» в  конкурентоспособности России. Пожалуй, только к телекоммуникационной инфраструктуре у бизнес-сообщества нет претензий, да и ситуация с железными дорогами на общем фоне выглядит неплохо.

Очевидно, что государство не располагает необходимыми средствами, чтобы модернизировать инфраструктуру по всей стране. Особенно сложная ситуация на  муниципальном уровне, к ведению которого относится значительная часть инфраструктуры.

Россия традиционно выбирает свой путь, вне зависимости от того, идёт ли речь о политической системе или внедрении в экономическую практику механизмов государственно-частного партнёрства.

Во-первых, «общественная» составляющая таких проектов у нас превратилась в  государственную. Кстати, учитывая, что уровень местного самоуправления не  относится к системе органов государственной власти, во всех нормативных правовых актах приходится отдельно упоминать про муниципалитеты. Эта проблема не возникала бы при более корректном переводе термина.

Во-вторых, в России механизмы ГЧП начали развиваться от частного к общему, причём путь до «общего» пройден не до конца. Отсутствие единого законодательного определения понятия государственно-частного партнёрства и  перечня механизмов и институтов ГЧП не даёт возможности даже нормально вести статистику по таким проектам. Возникает ещё одна проблема – каждый раз, когда возникает необходимость внедрить новый формат ГЧП, требуется начинать с  нуля.

В-третьих, часть проектов, подпадающих под определение ГЧП, на самом деле не  содержит частной составляющей. Довольно часто второй стороной выступает компания, на 100% находящаяся в государственной собственности, как это бывает с  железнодорожными ГЧП-проектами. Получается довольно интересная форма государственно-государственного партнёрства.

В-четвертых, критически мало количество проектов ГЧП в социальной сфере. Даже в такой сфере, как строительство детских садов (в условиях серьёзного дефицита мест в них во многих регионах), только формируется понимание, что государственно-частное партнёрство – это эффективный механизм решения сложной задачи.

В-пятых, практика реализации проектов ГЧП в России подтвердила высокий уровень риска нестабильности условий соглашений, хотя традиционно к  преимуществам ГЧП относят стабильность условий для частного партнёра и  безусловное выполнение государством своих обязательств. Партнёрство бизнеса и  власти с трудом прошло проверку на прочность.

Через пару месяцев после того, как мировой кризис 2008 г. докатился в полном объёме до России, органы власти решили срезать финансирование по проектам Инвестфонда или как минимум перенести график реализации на более поздний срок. Достаточно жёсткая позиция бизнес-сообщества позволила «отбить» атаку на  базовые принципы ГЧП и перевести работу по сокращению бюджетных расходов в  диалоговый формат. В конце концов, не только государство, но и частные инвесторы могли испытывать необходимость в изменении графика финансирования проекта.

В результате проблема была решена, но, как говорится, осадок остался. На  сегодняшний день уровень опасений, что и в следующий раз при ухудшении экономической ситуации государство будет корректировать соглашения по «своему хотению», у инвесторов довольно высок.

Федеральный портал «Инфраструктура и государственно-частное партнёрство в  России», в рамках которого ведётся реестр проектов ГЧП, в настоящее время содержит информацию о примерно 300 проектах, реализуемых на разных уровнях. К  сожалению, не все они являются проектами ГЧП в нашем понимании. Можно ли  считать истинным государственно-частным партнёрством проект строительства «Газпромом» железнодорожной ветки? По ряду проектов недостаточно информации. В  этом смысле наиболее прозрачными являются проекты Инвестиционного фонда.

В реестр проектов Инвестиционного фонда по состоянию на 1 апреля 2012 г. было включено 47 проектов, из которых 13 относятся к федеральному уровню, остальные – к региональному (данные Минрегиона России). Плановая стоимость проектов, имеющих общегосударственное значение, составляет 1045 млрд руб., региональных инвестиционных проектов – 173 млрд руб.

В качестве одного из успешных примеров можно взять проект «Строительство и  последующая эксплуатация многопрофильного перегрузочного комплекса «Юг-2» в  морском торговом порту Усть-Луга». Проект реализован, объём планируемого финансирования совпал с фактическим (что вообще нехарактерно для любых строительных проектов).

Региональные проекты более разнообразны – от завода по производству антибиотиков или металлургического завода по производству сортового проката до  строительства и эксплуатации на платной основе мостовых переходов.

Вместе с тем ни один эксперт сегодня не сможет назвать точную цифру всех реализуемых проектов ГЧП.

Вместо заключения

Как и в любой другой сфере, развитие ГЧП зависит от множества факторов –  конъюнктура, качество управления и даже политический курс. Однако без существенного повышения качества законодательства государственно-частное партнёрство в России не станет массовым явлением.

В настоящее время основными законодательными барьерами для развития ГЧП являются императивный характер нормативной правовой базы ГЧП, невозможность применения контрактов жизненного цикла (кроме автодорог), отсутствие практики предоставления государственных гарантий по координации развития в рамках проектов комплексного развития территорий, отсутствие возможности у бюджетов субъектов РФ брать на себя долгосрочные обязательства перед бизнесом.

Отдельного упоминания заслуживает такой пока не используемый в России механизм, как tax increment financing (TIF), когда инвестиции в инфраструктуру окупаются с учётом дополнительных доходов бюджета, полученных от экономического роста в будущем.

Также инвесторы и эксперты говорят о необходимости предусмотреть в  нормативных правовых актах гарантии для инвесторов в виде защиты от  неблагоприятных изменений в законодательстве и возможность гибкости условий соглашения.

Кроме того, на повестке дня остаётся вопрос о принятии федерального закона о  ГЧП, который тем не менее вызывает много споров. С одной стороны, его отсутствие сдерживает реализацию многих проектов, с другой стороны, в случае принятия закона сфера ГЧП и его возможных схем будет ограничена, и часть реализуемых проектов может оказаться «вне закона».

ПР