Елена Панфилова: «Запрос общества на борьбу с коррупцией растёт»

Елена Панфилова, генеральный директор АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив “Трансперенси Интернешнл – Р”», отмечает, что наметилось позитивное движение в создании правовых рамок по противодействию коррупции. Однако качество, а зачастую и отсутствие правоприменительной практики мешают борьбе с коррупционными злоупотреблениями.

– Елена Анатольевна, вы на протяжении многих лет проводите исследования в своем центре. По вашему мнению, какая сфера сейчас наиболее коррупционна (по объёмам, по количеству) – возможно ли это выделить?

– Таких данных о том, где больше коррупционных денег крутится в той или иной степени, нет. Скорее можно говорить о видах деятельности, где это происходит наиболее часто.

В первую очередь это государственные закупки – распределение денег на  реализацию государственных контрактов. Эта сфера опережает многие другие в силу того, что любое действие, связанное с распределением государственных контрактов, сопряжено с участием чиновника. Поэтому неизбежно возникают определённые возможности и «пространства» для коррупционных злоупотреблений.

Во-вторых, управление земельными и природными ресурсами – тем богатством, на  котором зиждется наша экономика. Здесь тоже много коррупционных проявлений со  стороны чиновников как на местах, так и в центральных контролирующих органах.

Если говорить о коррупции вообще, то мы разделяем четыре основных вида коррупции – бытовая, административная, верхушечная и политическая (от слова policy).

В этом смысле всё, что я сказала, имеет отношение в первую очередь к  верхушечной коррупции. Большие контракты, приватизационные сделки, закупки, тендеры – там счёт идёт на миллионы.

Бытовая коррупция (где гражданин непосредственно сталкивается с  коррумпированным чиновником) возникает в первую очередь в сфере образования, при взаимодействии граждан с правоохранительными органами (от дорожной полиции до обычных отделений полиции), здравоохранении и т.д.

Административная коррупция отмечается во взаимоотношениях среднего и малого бизнеса и должностных лиц. Политическая коррупция выражается в продаже мест в  избирательных списках политических партий и, по моему мнению, проявляется, когда из бюджетных средств финансируется избирательная программа тех или иных кандидатов от партии. Она у нас существует, хотя мы её не любим так называть.

Все эти формы коррупции тем или иным способом взаимосвязаны и составляют единую систему. Главным элементом этой системы, стоящим за большинством коррупционных действий, которые происходят в нашей стране, является силовой элемент. Практически во всех случаях коррупции, которые попадают под свет общественного внимания, мы видим, что тот человек, который вымогал взятку, использует силу, принуждение того или иного вида: либо административного, либо непосредственно правоохранительного. Высшей формой коррупции силового вымогательства является рейдерство.

– Как принятые за последнее время меры по противодействию коррупции отразились на положении России в мировом рейтинге?

– Если говорить о самом нашем известном индексе восприятия коррупции (ИВК), то в последний год по опросам экспертов и предпринимателей мы увидели, что их в ответах появилась какая-то позитивная динамика: люди стали отмечать позитивное движение в создании правовых рамок по противодействию коррупции. Действительно, оценивая объективно, мы видим существенный сдвиг в построении правовых основ в  борьбе с коррупцией. Однако этого недостаточно. Другое дело, если бы принятые законы, подзаконные акты стали планомерно реализовываться нашими органами власти, то, конечно, они могли бы привести к существенному изменению ситуации.

– На чём основывается это утверждение?

– Законодательство принимается вполне работоспособное. Другое дело, что работоспособных рук, которые бы это законодательство начали применять так, как должно, – вот их не так много, как хотелось бы.

Конечно, мы должны в первую очередь говорить о качестве правоприменительной практики. Или – правильнее сказать – зачастую об отсутствии этой самой правоприменительной практики там, где она давно должна была появиться.

Прогресс мог бы быть куда более существенным, если бы не, мягко говоря, халатное отношение представителей власти к выполнению своих обязанностей по  противодействию коррупции.

Есть зоны, где действительно нет соответствующих законов, их надо срочно принимать. Но даже с теми, что существуют уже сейчас, можно добиться позитивных результатов.

– Вы сказали, что существуют «белые пятна». В каких законах или нормах есть необходимость в первую очередь?

– Отмечу три наиболее важных момента. Первый. У нас отсутствуют какие-либо правовые нормы по защите заявителя о коррупции. Предприниматель, который стал жертвой коррупционного вымогательства, боится об этом заявлять. Потому что знает, что его могут преследовать и он сам станет ответчиком. Недавно был круглый стол в МВД. Там тоже этим озабочены, поскольку отсутствие таких норм влияет на их деятельность.

О защите заявителя о коррупции подробно написано и в Конвенции ООН против коррупции, которую мы ратифицировали, и во многих других инструментах. Статья №  33 достаточно чётко определяет, что любая страна–участник Конвенции должна принять законодательные меры по защите заявителя о коррупции. К сожалению, у  нас ничего подобного пока не существует.

Второй момент. Законодательство, касающееся возможности подачи исков в  защиту интересов неопределённой группы лиц и общественных интересов. Например, происходит общественное выявление, скажем, коррупции в госзакупках. Зачастую людям, которые выявляют это, невозможно подать в суд на ими же пойманных за  руку коррупционеров. Просто потому, что у нас это должен делать потерпевший. А  если потерпевшие – всё общество? Что делать в такой ситуации? Такой нормы –  возможности защищать общественный интерес от коррумпированной бюрократии – у нас не существует.

Третья крайне важная вещь. У нас нет норм, касающихся правильного выстраивания координации и ответственности за реализацию антикоррупционных мер. Сейчас за это отвечает большое количество ведомств – от Администрации Президента РФ до прокуратуры, от Федеральной антимонопольной службы до  Следственного комитета. Высшими должностными лицами занимается ФСБ. Борьбой с  отмыванием занимается Росфинмониторинг. Каждый делает своё дело, но в результате ответственность размыта.

Эти три момента крайне важны. Все говорят о введении уголовной ответственности за незаконное обогащение. Но в принципе если бы заработали уже существующие механизмы, то «1−е», «2−е» и «3−е» привели бы нас к введению уголовной ответственности за незаконное обогащение.

– Кто востребует результаты исследований центра?

– Во-первых, средства массовой информации, во-вторых, общество. Граждане нам часто звонят, пишут и реагируют на наши исследования. Интересуются и  предприниматели. Правда, деловые структуры в меньшей степени интересуются индексом восприятия коррупции (ИВК). Но у нас есть специализированные исследования: например, индекс взяткодателей, барометр российской коррупции. Или, скажем, исследование объёма коррупционной составляющей в рынке молока РФ. Такие исследования более чем востребованы огромным количеством людей.

– Правительство проявляет интерес к ним? Или «посмотрели – и забыли»?

– Отдельные люди и департаменты в Правительстве понимают, где мы находимся и  что нам надо делать, причём срочно. Иначе страна, которая уже балансирует на  грани потери управляемости из-за этой самой коррупции, вообще войдёт «в  штопор». Активные, болеющие за страну люди у нас есть везде. Вот с такими людьми из Правительства и самых разных государственных органов мы активно сотрудничаем.

– Регионы запрашивают результаты исследований?

– Более того. Многие регионы по нашим методикам сами проводят свои исследования, чему я очень рада. Мы сами не можем объять необъятное – страна огромная. На региональном уровне такие исследования проводятся зачастую даже более активно и интересно, чем на московском уровне.

– В Высшей школе экономики есть подразделение вашего центра –  лаборатория антикоррупционной политики. Она служит только учебным целям или её  исследования имеют прикладное значение?

– Лаборатория решает три задачи: учебную, исследовательскую и  просветительскую. Например, на базе этой лаборатории возникло исследование, о  котором я сказала, – исследование коррупции в рынке молока. Сейчас инициирован целый ряд студенческих исследований чисто прикладного характера: анализ эффективности компаний по декларированию доходов и имущества, антикоррупционная экспертиза различных частей законодательства.

У нас есть ресурсный центр – библиотека. Это кладезь знаний по  противодействию коррупции. Там скапливаются все исследования по этой теме. В  библиотеке проходят всевозможные коммуникативные просветительские функции: дискуссии, обсуждения.

– Сколько лет существует ваш центр в России?

– Мы – российская общественная организация. Созданы были в декабре 1999  года, зарегистрированы Минюстом в мае 2000 года. Потом уже мы подали на  аккредитацию в качестве российского отделения Международного движения Transparency International. В конце 2000 года нас аккредитовали в качестве такого отделения.

– Вас уже стали воспринимать как структуру, которая даёт обоснованные практические рекомендации? Первые годы наверняка это было не  так?

– Даже не первые! Очень долгие годы было ощущение, что никому наши исследования не нужны. Был период, когда у меня и моих коллег началось развиваться что-то вроде институциональной депрессии. Ты работаешь-работаешь, все с тобой соглашаются (ведь никто не будет спорить, что коррупция – это плохо), но при этом никто не собирается ничего делать, кому-либо помогать.

Но такая ситуация существует не только в отношении нашей организации. Есть ещё несколько крупных общественных инициатив по противодействию коррупции. У  них тоже бывали такие моменты. Озвучиваешь или публикуешь ты доклад – его выслушали, прочитали, покивали в знак согласия и разошлись. «Как же жить дальше» – ответа нет. Ситуация стала меняться к лучшему только на рубеже 2007–2008 годов.

– Неприятие коррупции в обществе нарастает?

– Да, безусловно. Общество долгое время находилось в ситуации, когда у него было очень много других важных социальных и личных дел, помимо социально значимого общественного направления (к которому относится и противодействие коррупции). Просто у людей зачастую не находилось ни времени, ни сил, ни  возможностей уделять этой проблеме внимание, которое стоило бы ей уделить.

В конечном итоге запрос на подотчётность и прозрачность органов государственной власти возникает по мере зрелости общества, когда общество решило свои иные насущные проблемы – поесть, попить, отвести детей в детский сад и т.д. Только потом налаживается понимание, где мы находимся в том самом социальном смысле, и возникает запрос на всевозможные гражданские инициативы, но не спущенные сверху, а выросшие снизу.

– В этом смысле формирование среднего класса даёт такой толчок?

– Тут большое спасибо всё ещё барахтающимся, как лягушка в кувшине молока, предпринимателям. Потому что предпринимательская среда – это основа основ формирования среднего класса.

Тем, кто, невзирая на поборы, на коррупцию, на давление, на рейдерство, выживают, создают рабочие места, движутся вперёд, постоянно принимают вызовы и  преодолевают очередные проблемы. Вот отсюда и взялось то ядро, благодаря которому мы видим, на мой взгляд, всплеск интереса к общественным инициативам в  России в целом.

– Индексы, критерии, по которым ваш центр проводит исследования, часто подвергают критике (как весьма необъективные). Как вы к ней относитесь?

– Я спокойно отношусь. Я как человек постоянно кого-то критикующий (за ту же самую коррупцию) не могу, не намерена и не планирую утверждать, что мы истина в  последней инстанции. Мы сами видим определённые недочёты методики, которая возникла в 1995 году. Социологические возможности и возможности для получения информации были тогда совсем другими.

Каждый год мы совершенствуем нашу методику. Регулярно в связи с этим пытаемся объяснить журналистам (которые являются первыми потребителями индекса) и органам власти, что не надо сравнивать результаты индекса год от года. В  ближайшее время собираемся кардинально повысить валидность (объективность) методов исследования. В первую очередь составление индекса восприятия коррупции.

У нас серьёзный подход к нашим научным исследованиям. И мы всегда открыты для предложений. Наша научная группа, которая этим занимается, постоянно находится в контакте с профессорами самых разных университетов, интересуется их  мнением. Мы полностью восприимчивы к любым позитивным, конструктивным предложениям.

– С вашей точки зрения, инвесторы отмечают некоторый позитив в  борьбе с коррупцией?

– Кто-то отмечает, а кто-то нет. Сообщество инвесторов тоже ведь разнородное. Кто-то считает, что «всё бесполезно и всё это декорация». Кто-то считает, что движение в сторону ВТО, присоединение к международным Конвенциям рано или поздно сослужит нам добрую службу и что движемся мы в правильном направлении.

Всё-таки перенос на нашу почву стандартов ведения бизнеса зарубежных стран, которые находятся под значительно большим давлением антикоррупционного регулирования, настраивает значимое число инвесторов на осторожно-позитивный лад.

ПР