Юлия Чижова: «В транзитных системах не абстрагируешься от “болезней роста”»

По словам Юлии Чижовой, директора Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России, меняющаяся экономическая ситуация требует постоянной актуализации корпоративного законодательства. О том, какие намечаются изменения в этой сфере, о дифференцированном подходе к корпоративному регулированию публичных и непубличных компаний, рассказывает глава Департамента.

– Юлия Алексеевна, наше корпоративное законодательство формировалось, опираясь на чей-то опыт?

– Безусловно, корпоративное законодательство в России создавалось с использованием зарубежного опыта, преимущественно на основе принципов, заложенных в англо-саксонской модели, в меньшей степени – в континентальной. Нам нужно было опираться на какие-то устоявшиеся традиции, поскольку не было опыта корпоративного управления на протяжении длительного периода. Сейчас, по прошествии 20 лет, имеется возможность инкорпорировать нормы с учётом тех особенностей, которые формируются в нашей экономике и отражают специфику развития корпоративных отношений.

– Создано ли, по вашему мнению, корпоративное законодательство, удобное для ведения бизнеса? И намечаются ли изменения или дополнения к действующему законодательству?

– Удобство ведения бизнеса зависит не только от уровня развития законодательства. Не в меньшей степени эффективность правоприменительной практики и состояние институциональной среды в целом определяют качество корпоративных отношений и результативность тех или иных корпоративных процедур. Нам невозможно абстрагироваться от «болезней роста», свойственных транзитным системам и обусловленных отсутствием традиций предпринимательства, неразвитым правосознанием, проявлениями «теневой» экономики и т.д.

За 20 лет существования корпораций в России сформировано законодательство о юридических лицах, в целом отвечающее современным требованиям регулирования.

Однако надо признать, в ряде случаев стандарты корпоративного управления оказались востребованными не в полной мере, поскольку регулятивные издержки ведения бизнеса в корпоративной форме вынуждали компании отказываться от преимуществ привлечения капитала с фондового рынка.

Это заставило регуляторов обратить внимание на необходимость дифференцированного подхода к установлению правил ведения бизнеса для публичных и непубличных компаний, на проблему упрощения процедур выпуска ценных бумаг. В настоящее время изменения в корпоративном законодательстве по этим позициям находятся в высокой степени готовности. Окончательно они будут приняты, когда завершится работа над внесением изменений в Гражданский кодекс РФ. Проект федерального закона №47538−6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесён Президентом РФ и был принят Государственной Думой ФС РФ в первом чтении 27 апреля 2012 года.

– По вашему мнению, не является ли корпоративное законодательство слишком зарегулированным? И не мешает ли этот фактор правоприменительной практике?

– Мы сталкиваемся с полярными точками зрения на проблему избыточности корпоративного регулирования.

Представители бизнеса, прежде всего крупного, видят угрозу в том, что законодательство становится негибким, принцип свободы договора сдерживается большим количеством ограничений и суды становятся заложниками многочисленных императивных норм, утрачивая возможность выносить решения, следуя духу, а не букве закона.

Напротив, работающий в России портфельный инвестор хотел бы видеть в законодательстве как можно больше детализированных и чётких правил, обеспечивающих его вложения необходимыми степенями защиты, в том числе от произвола и злоупотреблений собственников.

Очевидно, что доводы обеих сторон являются обоснованными и требуют учёта и баланса интересов при совершенствовании корпоративного законодательства. Однако доминирование в праве императивных подходов будет само по себе консервировать недоверие в отношениях участников гражданского оборота, презюмируя их недобросовестность.

– А как оценивают эффективность нашего корпоративного законодательства международные организации?

– Мы регулярно получаем результаты оценки эффективности российского корпоративного законодательства от различных международных организаций: ЕБРР, ОЭСР, Всемирного банка. Они сводятся в целом к тому, что в России механизмы правоприменения нуждаются в совершенствовании существенно больше, нежели законодательные нормы. Анализируя резонансные корпоративные конфликты, иностранные эксперты усматривают основные проблемы в высоком уровне коррупции (в том числе В2В), в чрезмерном административном давлении на компании, а также в отсутствии сильной и независимой судебной власти.

Надо сказать, что экономические процессы, в том числе сопровождающиеся кризисными явлениями, требуют постоянной актуализации корпоративного законодательства.

В последнее время реформы в области корпоративного права реализованы в Японии, а также в Италии, Нидерландах и других европейских странах. Большинство из сделанных иностранными законодателями шагов направлено на либерализацию регулирования корпоративного управления в непубличных корпорациях. Здесь происходит своего рода конкуренция с английской юрисдикцией, являющейся лидером в сфере договорного и корпоративного права.

Противоположной тенденцией корпоративного регулирования текущего десятилетия стало последовательное ужесточение требований к публичным компаниям в области раскрытия информации. Начало этому положено известным Актом Сарбейнса-Оксли 2002 года, а также развитием и модификацией судебной практики по вопросам «снятия корпоративных покровов» (piercing of corporate veils). Это было сделано в целях противодействия недобросовестным действиям бенефициарных владельцев, связанным с уходом от налогообложения, выводом активов в ущерб правам и интересам кредиторов и инвесторов и в целях привлечения их к ответственности.

Российские регулирующие и надзорные органы обращают всё более пристальное внимание и на тот факт, что для структурирования сложных и дорогих проектов отечественный бизнес создаёт юридические лица не только в оффшорах, но и в достаточно транспарентных юрисдикциях с более комфортными законодательными режимами. Поэтому они начали работу над законодательными инициативами по изменению сложившейся ситуации.

– С какими организациями вы сотрудничаете по этим инициативам?

– Безусловно, для нас актуальна оценка и действенная обратная связь с предпринимательским сообществом.

В последнее время Минэкономразвития России в тесном взаимодействии с Агентством стратегических инициатив сформировало площадки для обсуждения дорожных карт проектов Национальной предпринимательской инициативы, связанных с упрощением процедур регистрации предприятий, оптимизацией внешнеэкономической деятельности, совершенствованием регистрации собственности и т.д. Таким образом, расширяются форматы диалога власти и бизнеса, он приобретает более кооперативный и конструктивный характер.

  

Остаются востребованными и традиционные формы взаимодействия при подготовке значимых законодательных инициатив – круглые столы, публичные слушания и т.п. Одно из последних таких мероприятий, организованных Минэкономразвития России с широким участием представителей бизнеса и предпринимательских общественных организаций, в том числе Российского союза промышленников и предпринимателей, было посвящено обсуждению вопросов развития корпоративного права в новой редакции Гражданского кодекса.

– Насколько соотносится высокая концентрация капитала у многих компаний с действующим корпоративным законодательством?

– В основе Федерального закона «Об акционерных обществах» лежит постулат, что установление жёстких ограничений для контролирующего акционера или группы акционеров стимулирует спрос мелких инвесторов на акции. Известно, что большинство императивных правил российского акционерного законодательства (о структуре и полномочиях органов управления, об обязательном и добровольном предложении, об одобрении крупных сделок и сделок с заинтересованностью и др.) было транслировано из англо-американских законов и ориентировано на организацию управления в компаниях с распылённым акционерным капиталом. Однако ожидания, связанные с формированием многосубъектной корпоративной собственности в результате приватизации, к сожалению, не оправдались, и модель акционерных отношений складывалась в направлении повышения влияния доминирующего собственника.

В настоящее время высокая концентрация капитала стала универсальной чертой российского бизнеса. По разным оценкам, от 70% до 90% обществ находятся под контролем либо существенным влиянием одного акционера. В этих условиях защитные положения Закона об АО, лишённые цели, для которой создавались (так как отсутствует её адресат – широкий класс мелких собственников), нередко трансформируются в инструменты корпоративного шантажа и рейдерства либо становятся дополнительными барьерами для бизнеса.

Данные обстоятельства нельзя не учитывать в процессе совершенствования регулирования корпоративных отношений: стоит задача обеспечить разумный баланс между мотивацией и интересами мажоритарных и миноритарных участников, а также правовые механизмы перераспределения собственности и повышения ответственности контролирующих лиц.

– Есть ли необходимость раздельного регулирования в корпоративной сфере для публичных и непубличных компаний?

– Существует общепризнанная международная практика, свойственная и англо-саксонской, и континентальной системам права, которая заключается, как я уже сказала, в установлении более жёстких требований к корпоративному управлению для публичных обществ, в то время как компании, не имеющие планов по размещению на фондовом рынке, подчиняются более гибкому законодательству, предоставляющему акционерам больше свободы, в том числе в выборе модели корпоративного управления, адекватной стратегии развития бизнеса.

Критерием деления акционерных обществ на публичные и непубличные обычно выступает размещение и обращение акций. Дискуссионным остаётся вопрос о целесообразности установления дополнительных количественных критериев, связанных, например, с числом акционеров.

К публичным компаниям традиционно предъявляются повышенные требования в части раскрытия информации о любых отклонениях от стандартных правил – изменении компетенции органов управления, порядка принятия решений и т.п., формулируемые в виде принципа «соблюдай или объясняй» (comply or explain). Эти требования в последнее время расширяются и дополняются требованиями к составу финансовой и нефинансовой отчётности, организации внутреннего и внешнего аудита, раскрытию информации о различных аспектах деятельности компаний, связанных с политикой выплаты вознаграждений, осуществлением сделок с заинтересованностью, контроля за рисками и др.

Таким образом, дифференциация регулирования публичных и непубличных обществ фактически означает повышение диспозитивности при выборе моделей корпоративного управления для непубличных компаний и одновременное усиление регулирования публичных корпораций.

– Намечаются ли изменения для российских компаний в этом плане?

– Мы полагаем, что для российских акционерных обществ, вышедших на рынок капитала либо имеющих в ближайшей перспективе такую цель, режим регулирования должен предполагать высокую степень регламентации корпоративных процедур, стандартизацию правил управления с целью снижения издержек инвесторов, приобретающих ценные бумаги на фондовом рынке.

Одновременно, в соответствии с новой редакцией Гражданского кодекса и подготовленным Минэкономразвития России законопроектом, непубличным обществам может быть предоставлено право свободного использования механизмов перераспределения корпоративного контроля.

Нам нужно было опираться на какие-то устоявшиеся традиции, поскольку у нас не было опыта корпоративного управления на протяжении длительного периода. ПР